Tirdzniecības un investīciju brīvība joprojām ir viens no ES ekonomikas stūrakmeņiem. Atvērta un uz noteikumiem balstīta tautsaimniecības vide nodrošināja stabilu pamatu izaugsmei. Taču nu situācija ir mainījusies: ģeopolitiskā vide kļuvusi nelabvēlīgāka, notiek dziļas tehnoloģiju pārmaiņas un saasinās konkurence par dominējošo stāvokli jaunajās tehnoloģijās, ģeopolitiskie riski, kiberdraudi un ekonomiskā nestabilitāte turpina radīt spiedienu uz piegādes ķēdēm, kas ir ievērojami traucētas pēc COVID-19 pandēmijas. Pāri tam visam –Eiropā notiek karš. Esam pamodušies no sapņa par patiesi labvēlīgu brīvo tirdzniecību un globalizāciju, jo sākam aptvert, cik patiesībā neaizsargāti ES mēs esam.
Šoreiz vēlos pievērsties vienam specifiskam jautājumam, proti roti, ārvalstu tiešo investīciju (ĀTI) kontrolei ES, par ko es kopā ar komandu Eiropas Revīzijas palātā (ERP) pērn veicām lietderības auditu. Arvien biežāk dalībvalstis un Eiropas Komisija (turpmāk – Komisija) uzdod jautājumu, vai, pieļaujot gandrīz vai nekontrolētu ĀTI ieplūšanu, t.sk. dažos stratēģiski svarīgos tautsaimniecības sektoros, nepakļaujam sevi lielākiem riskiem ilgtermiņā salīdzinājumā ar īstermiņa ieguvumiem? Tā kā šo tematu ir labāk analizēt ekonomiskās drošības stratēģijas kontekstā, vispirms īss ieskaits šajā jēdzienā un ES politikas attīstībā.
2023. gada 20. jūnijā Komisija un ES Augstais pārstāvis publicēja kopīgu paziņojumu par Eiropas ekonomiskās drošības stratēģiju, nosakot kopīgu satvaru ekonomiskās drošības panākšanai, pirmkārt, veicinot ES ekonomisko bāzi un konkurētspēju, otrkārt, aizsargājot pret riskiem un, treškārt, veidojot partnerattiecības ar iespējami plašāku valstu loku. Stratēģijā tika noteiktas četras prioritāras riska kategorijas: piegādes ķēdes, kritiskās infrastruktūras fiziskā drošība un kiberdrošība, tehnoloģiju drošība un noplūde, kā arī ekonomiskās atkarības izmantošana par ietekmes sviru.. Paziņojums bija pamats diskusijām ar ES dalībvalstīm un Eiropas Parlamentu nolūkā izstrādāt visaptverošu pieeju ES ekonomiskās drošības aizsardzībai1.
Šā gada 24. janvāri Komisija nāca klajā jau ar vairākiem konkrētiem priekšlikumiem stiprināt ES ekonomisko drošību. Šo priekšlikumu mērķis ir:
vēl vairāk stiprināt ES drošības un sabiedriskās kārtības aizsardzību, uzlabojot ārvalstu ieguldījumu ES izvērtēšanu;
uzlabot Eiropas koordināciju eksporta kontroles jomā;
apzināt iespējamos riskus, kas izriet no izejošajiem ieguldījumiem (outbound investments) šaurā tehnoloģiju kopumā;
veicināt turpmākas diskusijas par to, kā labāk atbalstīt pētniecību un izstrādi, kas skar tehnoloģijas ar divējāda lietojuma potenciālu;
veikt pasākumus ar nolūku ir uzlabot pētniecības drošību valstu un nozaru līmenī 2.
Faktiski šī rīcība ir rezultāts ES politikas veidotāju diskusijai par ES stratēģisko autonomiju. Šajā diskusija tiek lietoti dažādi termini – stratēģiskā autonomija, atvērta stratēģiskā autonomija un stratēģiskā suverenitāte. Taču, lai arī kā šī diskusija netiktu saukta, lai ko tā aptvertu un cik plaša tā būtu, ir skaidrs, ka stratēģiskā autonomija nevar tikt nodrošināta bez ekonomiskās drošības. Ekonomiskā drošība, savukārt, ir cieši saistīta ar citām stratēģiski svarīgām politikas jomām –ārpolitika, tirdzniecība, drošība, aizsardzība, enerģētika, informācija un tehnoloģijas un pat veselība. Drošība šajā ziņā ir pat īpaši izceļams jautājums.
Kas ir ES ekonomiskā drošība? Kāda ir saikne ar nacionālo drošību?
Skaidras oficiālas ES definīcijas par to, kas ir ekonomiskā drošība, joprojām nav. ES Augstais pārstāvis ārlietās Josep Borrell skaidro, ka tā nozīmē aizsargāt ES intereses pret ekonomisko saišu izmantošanu kā ieroci. Tas ir Eiropas ekonomiskās drošības sistēmas definēšanas procesa sākums, panākot vienprātību starp dalībvalstīm un atrodot pareizo līdzsvaru starp atvērtību, ko vēlamies saglabāt, un mūsu vērtību un interešu aizsardzību; ekonomiskā drošība ir ekonomisko pasākumu un instrumentu izmantošana drošības nolūkos3.
ASV, Ķīnā un Japānā ekonomiskās drošības stratēģijas eksistē ilgāk, un tās ir ciešāk saistītas ar nacionālo drošību vai ir daļa no nacionālas drošības politikas4 , kas, atļaušos atzīt, ļauj tās veidot efektīvākas un ātrāk reaģēt uz strauji mainošos situāciju. Objektīvi raugoties, tas ir saprotams, jo ES ir fundamentāli atširīga no minētajām valstīm. ES nav federācija un, saskaņā ar Līgumu par Eiropas Savienību (LES), tai ir ekskluzīva kompetence tikai dažās jomas (tādās kā muitas savienība, tirdzniecība, Eiro zonas monetārā politika).
Jau izsenis ES ir bijusi spēcīga likumdošanas un finanšu kapacitāte tieši ekonomikas jomā, pretēji drošībai un aizsardzībai, kur ES iesaiste ir bijusi visai netieša (piemēram, caur dalīto kompetenci brīvības, drošības un tieslietu, izpētes un tehnoloģiskās attīstības, un kosmosa, vai atbalsta kompetenci civilās aizsardzības jomā). ES ir sava Kopējā drošības un aizsardzības politika (KDAP), un to paredz LES, taču tai ir starpvaldību raksturs. ES iestāžu loma šajā jomā atšķiras no citiem ES politikas virzieniem – Komisijai nav iniciatīvas tiesību, Eiropas Parlamentam nav likumdošanas pilnvaru. Turklāt, ar dažiem izņēmumiem, arī ES Tiesai nav jurisdikcijas attiecībā uz KDAP.
Šis kompetenču sadalījums, intereses ārpolitikā un attiecībā uz ģeoekonomiku5, kā arī tas, ka vairumam ES dalībvalstu NATO joprojām ir galvenā kolektīvās aizsardzības struktūra, arī paskaidro, kāpēc dziļāka integrācija ES drošības un aizsardzības jomā ES (un diskusijas par šo notiek arī tagad) vienmēr stagnējusi, un varbūt vienlaicīgi neļauj arī pietiekoši ātri virzīties uz priekšu Eiropas ekonomiskas drošības instrumentu ziņā. Teju vienīgais taustāmais notikums aizsardzības jomā pēdējo gadu laikā, un tas pats caur ES izpētes un attīstības prizmu (un ES budžetu) raugoties, bija Eiropas Aizsardzības fonda (EAF) izveide ar budžetu astoņi miljardi eiro (no 2021. līdz 2027. gadam). Lai arī neliels solis, tas jau tā pat tiek kritizēts pārskatatbildības trūkuma dēļ 6, t.sk. no ERP puses7.
Kādi ekonomiskās drošības nodrošināšanas instrumenti ir ES rīcībā?
ES ekonomiskās drošības jomā progress ir taustāmāks, neskatoties uz to, ka nacionālie drošības jautājumi spēlē lomu arī šeit.
ES pieeja kopumā ir balstīta uz aizsardzību pret četriem vispārīgiem riskiem un trīs plašiem pasākumu kopumiem šo risku mazināšanai. Katrs no šiem trim plašajiem pasākumu kopumiem paredz noteiktas politikas, pasākumus un instrumentus mērķu panākšanai (lielākā daļa no tiem jau darbojas, daļa ir / būs jauni).
Piemēram, lai veicinātu ES izaugsmi, ES rīcībā ir Atveseļošanas un noturības mehānisms, Kohēzijas instrumenti, ko finansē ES budžets, un ES ekonomikas politikas koordinācija ar Eiropas semestri. ES ir arī sava industriālā politika, kas satur pasākumu kopumu ES konkurētspējas veicināšanai. Šīs stratēģijas kontekstā ir veikta analīze par jomām, kas var būt stratēģiskas ES interesēm, un noteikts arī vairāk vai mazāk konkrēts pasākumu plāns šo jomu stiprināšanai ES interesēs, piemēram, atbalstot ieguldījumus litija bateriju materiālu un komponentu ražošanā vai pusvadītāju ekosistēmas stiprināšanā.
Partnerattiecību ar trešām valstīm veicināšanai ES slēdz brīvās tirdzniecības līgumus visu ES dalībvalstu vārdā. Kas attiecas uz ES ekonomisko drošību, ES rīcībā jau no laika gala ir virkne tirdzniecības instrumentu, piemēram, Komisija var noteikt antidempinga vai antisubsidīju maksājumus, lai līdzsvarotu konkurenci kropļojošos pasākumus, ko arvien biežāk mēdz izmantot trešās valstis.
Pavisam nesen, 2023. gada 27.decembrī spēkā stājās Pretpiespiešanas instruments (Anti-Coercion Instrument), kas ES nodrošina līdzekļus, ar kuriem atturēt no ekonomiskās piespiešanas izmantošanas un reaģēt uz to, tādējādi labāk aizstāvot savas un savu dalībvalstu intereses pasaules mērogā. ES pretpasākumi var ietvert tarifu noteikšanu, pakalpojumu tirdzniecības ierobežojumus un intelektuālā īpašuma tiesību komercaspektus, kā arī ierobežojumus, kuri attiecas uz piekļuvi ārvalstu tiešajām investīcijām un publiskajam iepirkumam.
Ārvalstu tiešo investīciju kontroles mehānisms un ERP revīzija
Viens no būtiskākajiem ekonomiskas drošības nodrošināšanas instrumentiem ES rīcībā ir Eiropas Parlamenta un Padomes regula 2019/452, ar ko izveido regulējumu ĀTI ES izvērtēšanai. Spēkā ar 2020. gada 11. oktobri. Regulas mērķis bija palīdzēt identificēt un novērst ar ĀTI saistītos drošības vai sabiedriskās kārtības riskus, kas skar vismaz divas dalībvalstis vai ES kopumā, jo augstā iekšējā tirgus integrācijas pakāpe nozīmēja, ka ĀTI ES uzņēmumā var radīt risku ārpus tās dalībvalsts robežām, kurā atrodas šīs ĀTI. Starp citu, tieši valstis ar augstāku tehnoloģiskās attīstības līmeni, kā Vācija un Francija, šo regulējumu ES līmenī atbalstīja un virzīja, jo bija nobažījušās par savu tehnoloģiju, īpaši stratēģisko, vienpusēju starptautisku pārnesi8.
Ar regulu tika izveidots sadarbības mehānisms starp Komisiju un dalībvalstīm atsevišķu ĀTI ES izvērtēsanai. Tas paredz brīvprātīgi apmainīties ar informāciju, ļaujot gan Komisijai, gan citām dalībvalstīm uzsvērt iespējamos drošības vai sabiedriskās kārtības riskus citām dalībvalstīm vai kritiskām ES līmeņa programmām, kas izriet no ĀTI.
2023. gadā manā vadībā ERP tika veikta ĀTI kontroles sistēmas revīzija, lai novērtētu, vai tā ir bijusi efektīva un lietderīga drošības un sabiedriskās kārtības risku novēršanā9.
Mēs pārbaudījām gan sadarbības mehānisma ĀTI ES izvērtēsanai uzbūvi, gan tā īstenošanu, izskatījām reprezentatīvu to gadījumu izlasi, par kuriem Komisijai ziņoja dalībvalstis, un ko Komisija izvērtēja, kā arī izskatījām visus Komisijas atzinumus par ĀTI, ko tā izdeva laikposmā no 2020. līdz 2022. gadam.
Kopumā mēs secinājām, ka lai arī regulējums ļauj atklāt ES līmeņa riskus, kuri citādi varētu palikt neatklāti, ka arī labāk izprast ieguldījumu tendences Eiropā, tomēr pastāv nozīmīgi ierobežojumi, kas mazina sistēmas efektivitāti un lietderību attiecībā uz drošības un sabiedriskās kārtības risku novēršanu.
Sešās dalībvalstīs (uz revīzijas bridi) nebija izvērtēšanas mehānisma, ka arī tajās dalībvalstīs, kuras šāds skrīninga mehānisms ir izveidots, pastāv atšķirības darbības jomas, tvēruma, kritiski svarīgu nozaru definēšanas un galveno jēdzienu (piemēram, "iespējama ietekme" uz drošību vai sabiedrisko kārtību, "ārvalstu ieguldītājs") izpratnes ziņā. Tā rezultātā, liela daļa ĀTI netika pakļautas skrīningam, un bija ievērojams skaits zemu riska vai neatbilstoši gadījumu, kas pārslogoja sistēmu.
Bez tam, dalībvalstīm nav pienākuma informēt Komisiju vai citas dalībvalstis par saviem galīgajiem skrininga lēmumiem, Komisijas ieteikumi nav saistoši pat tad, ja uz spēles ir liktas vispārējās ES intereses, salīdzināmi noteikumi netika konsekventi piemēroti salīdzināmās situācijās.
Turklāt mūsu revīzija arī atklāja, ka bija darījumi, kuros bija iesaistītas sankciju sarakstā iekļautas personas, un attiecīgās dalībvalstis nebloķēja ieguldījumu.
Kas attiecas uz Komisijas atzinumos sniegto ieteikumu kvalitāti, galvenie faktori, kas lika Komisijai sniegt atzinumu, bija riski un pasākumi, kas saistīti ar sensitīviem ES politikas mērķiem (piemēram, kritisko preču un tehnoloģiju vai divējāda lietojuma produktu piegādes drošība), un riski, kas saistīti ar ieguldītājiem (piemēram, ārvalstu valsts ietekme vai kontrole). Attiecībā uz ierosināto seku mazināšanas pasākumu kvalitāti un atbilstību mēs konstatējām, ka dažos gadījumos Komisija ierosināja pasākumus, nepaskaidrojot, cik lielā mērā tie novērstu identificētos riskus, vai ieteica dažādus aizsargpasākumus, kuros nebija pietiekami nošķirtas akcionāru un vadības lomas, vai uzdotie pasākumi nebija reāli izpildāmi. Redzējām ari ieteiktos ierobežojumus vai nosacījumus ieguldītājiem vai mērķa uzņēmumiem, kas neatbilst tirgus ekonomikas videi.
Ņemot vērā ģeopolitiskās situācijas attīstību un, gribu cerēt, arī mūsu audita ziņojumu, šā gada 24. janvāra priekšlikumu paketē Komisija piedāvāja vēl vairāk stiprināt ES drošības un sabiedriskās kārtības aizsardzību, ar grozījumiem uzlabojot ĀTI ES izvērtēšanas regulu. Tā kā Komisija bija pieņēmusi lielāko daļu mūsu revīzijas ieteikumu, nav pārsteidzoši, ka tie ir atspoguļoti Komisijas jaunajā priekšlikumā. Piemēram, jaunais priekšlikums paredz, ka "ārvalstu ieguldījums" nozīmē arī ieguldījumu ES, ko veic ES uzņēmums ar ārvalstu kontroli. Tas pieprasa, lai visas dalībvalstis izveidotu un uzturētu skrīninga mehānismu, kas atbilst ierosinātās regulas minimālajam prasību kopumam, pieprasa, lai dalībvalstis pēc tam, kad tās ir saņēmušas atzinumu, paziņo pārējām dalībvalstīm un Komisijai savus pārbaudes lēmumus, uzliek dalībvalstīm pienākumu paziņot par jebkādiem ārvalstu ieguldījumiem to teritorijā, ko veikuši ieguldītāji, uz kuriem attiecas jebkāda veida ES ierobežojošie pasākumi, kā arī jebkura cita puse, kas pieder vai kuru kontrolē, vai kas rīkojas vārdā vai pēc šādas personas/ vienības norādījuma. Tāpat jaunais priekšlikums paredz, ka, ja ĀTI ES mērķis ir ekonomiski aktīvs tehnoloģijās, aktīvos, iekārtās, aprīkojumā, tīklos, sistēmās, pakalpojumos un ekonomiskās darbības, kas ir īpaši svarīgas drošībai vai ES sabiedriskajai kārtībai, dalībvalstīm ir jāpārbauda ārvalstu ieguldījumi šajās jomās. Šo jomu saraksts, protams, zināmā mērā saskan ar tām, kas nosauktas par ES stratēģiskās intereses jomām ES industriālas politikas ietvaros, kas liecina par labu dažādu ES politiku koordināciju.
Šim priekšlikumam noteikti ir potenciāls novērst galvenos trūkumus ĀTI pārbaudes sistēmā un padarīt to efektīvāku un iedarbīgāku. Taču, jaunās sistēmas galīgais dizains būs atkarīgs no Eiropas Parlaments un Padomes lēmumiem, ne Komisijas vēlmēm. Un, protams, šeit pastāv risks, ka ne visām ES dalībvalstīm patiks lielāka Komisijas ietekme. Tāpat arī nacionālajiem uzņēmumiem var nepatikt "lielāks administratīvais slogs" un secīgi iespējamā investīciju vides pasliktināšanas, ko šāds regulējums var radīt. Taču šeit atkal atgriežamies pie jautājuma – cik katrs esam gatavi maksāt par savu nacionālo/ ekonomisko drošību? Vai ir vērts tādēļ upurēt ES iekšējā tirgus četras brīvības? Domāju, ka šobrīd esam vienisprātis, ka nacionālā drošība ir absolūtā prioritāte jebkurai ES dalībvalstij un ES kopumā.
1 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/lv/IP_23_3358
2 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/lv/IP_24_363
3 https://www.eeas.europa.eu/eeas/economic-security-new-horizon-eu-foreign-and-security-policy_en
4https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2024/754449/EXPO_IDA(2024)754449_EN.pdf
5 "Ģeoekonomika", kur ģeopolitisko mērķu sasniegšanai izmanto ekonomiskos instrumentus; parasti ietver: tirdzniecības kontroli, investīciju politiku, ekonomiskās un finanšu sankcijas, enerģiju un preces utt., https://knowledge4policy.ec.europa.eu/foresight/shift-geopolitical-landscape_en
6 ".. uzskats, ka ES mērķus un intereses aizsardzības jomā izstrādā Eiropas aizsardzības nozare priekš Eiropas aizsardzības nozares" https://carnegieendowment.org/research/2020/06/eu-security-and-defense-challenges-toward-a-european-defense-winter?lang=en
7 https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/REW19_09/REW_EU-defence_LV.pdf
9 https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2023-27/SR-2023-27_LV.pdf
Seko "Delfi" arī Instagram vai YouTube profilā – pievienojies, lai uzzinātu svarīgāko un interesantāko pirmais!
