Lojalitāte Latvijai, kā arī Satversmē ietvertajiem principiem ir pamats, uz kā varam balstīt mierīgu sabiedrības attīstību pašreizējā starptautiskajā situācijā, šāda likumprojekta virzība ir ļoti laba, ļoti pareiza un ļoti steidzama, taču vienlaikus ir jādara viss, lai vārda brīvības ierobežošana šajās lietās būtu maksimāli pamatota, lai tā nekļūtu plašāka, nekā tas nepieciešams demokrātiskā sabiedrībā, un lai jaunās normas izturētu satversmības testu nacionālajā konstitucionālās kontroles institūcijā un netiktu atzītas par cilvēktiesību pārkāpumu Eiropas Cilvēktiesību tiesā.
Jāuzsver, ka lojalitātes pienākuma noteikšana pilnīgi visiem publiskajā sektorā strādājošajiem vērtējama pozitīvi. No Latvijas Republikas Satversmes kā "sevi aizstāvēt spējīgas demokrātijas" (Streitbare Demokratie – vācu val.) izriet principi, kas attaisno lojalitātes pienākuma pozitivēšanu Valsts pārvaldes iekārtas likumā. Jau tad, kad es izstrādāju 2015. gada 26. marta grozījumus Valsts civildienesta likumā, kas aizstāja lojalitātes pienākumu likumīgai valdībai ar lojalitātes pienākumu Latvijas Republikai un tās Satversmei, pamatojos Vācijas Federatīvās Republikas un Francijas Republikas pieredzē, kas paredz publiskās pārvaldes lojalitātes pienākumu. Vācijā tas izmantots, lai aizstāvētu publisko pārvaldi no komunistiem un ekstrēmistiem. Vācijas Federatīvās Republikas pamatlikuma 33. panta piektā daļa noteica, ka valsts civildienesta tiesības regulējamas un attīstāmas, ņemot vēra profesionālās ierēdniecības tradicionālos pamatprincipus (hergebrachten Grundsätzen). Vācijas 1972. gada 18. februāra dekrētam un 1976. gada pretterorisma likumam bija būtiska nozīme šīs valsts valdību efektīvā rīcībpolitikā, kas vērsta uz pamatbrīvību ierobežošanu politiskajiem radikāļiem. Lai gan atšķirībā no Adenauera-Heinemana 1950. gada dekrēta tie neuzskaitīja aizliegtās organizācijas vai partijas, šīs likumdošanas iniciatīvas izveidoja valsts dienestam īpašu statusu, un sociālzinātniskajā sfērā tika aktīvi polemizēts par objektu, no kā ierēdnim ir jāaizsargā republikas brīvais demokrātiskais režīms. Jau 1986. gada 28. augustā Eiropas Cilvēktiesību tiesa atzina, ka Vācijas Federatīvās Republikas nostāja prasīt valsts civildienesta ierēdņiem lojalitāti Vācijas pamatlikumam nepārkāpj Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību konvencijā noteiktās cilvēktiesības; šajā lietā Jūlija Glasenapa bija ierēdne, kura saistīta ar komunistisko partiju un pauda ekstrēmus uzskatus. Tātad valsts pārvaldes struktūru iztīrīšana no ekstrēmistiem un komunistiem nav nekas neakceptējams no cilvēktiesību skatpunkta. Jāakcentē vienīgi, ka kopīgu pienākumu noteikšana visiem valsts pārvaldē nodarbinātajiem neatkarīgi no nodarbinātības formas – darba līgums, valsts civildienests, iekšlietu sistēmas dienests un tā tālāk – ir ceļa sākums uz patiesi vienotu valsts dienestu, nevis dezintegrēto "amatu dienesta modeli", kāds ir pašlaik.
Labvēlīgi vērtējams arī paredzētais normatīvais ietvars, taču, manuprāt, jāuzlabo paredzētā 102. panta otrā daļa, kam šobrīd ir pārāk plašs tvērums un kas, iespējams, neattaisnoti ierobežotu vārda brīvību. Paredzētā redakcija "publiskas personas institūcijā nodarbinātajam ir aizliegts paust tādu publisku viedokli vai veikt darbības, kas vērstas pret demokrātiskas valsts teritoriālo nedalāmību, suverenitāti un neatkarību vai konstitucionālo iekārtu" tieši neizriet no lojalitātes Latvijas Republikai, bet var atsevišķos gadījumos izrietēt no lojalitātes Satversmē ietvertajām vērtībām.
Satversmes tiesas izmantotais pamattiesību ierobežojuma konstitucionalitātes tests, kas ietver Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību konvencijā minēto kritēriju par ierobežojuma nepieciešamību demokrātiskā sabiedrībā, paredz, ka tiesa vērtē, vai apstrīdētajās normās ietvertie ierobežojumi ir: 1) noteikti ar pienācīgā kārtībā pieņemtu likumu; 2) attaisnojami ar leģitīmu mērķi; 3) nepieciešami demokrātiskā sabiedrībā. Papildus tam Satversmes tiesa ir norādījusi, ka tā izvērtē, vai: 1) ierobežojumiem ir leģitīms mērķis; 2) ierobežojumi ir samērīgi ar leģitīmo mērķi. 1. lasījumā nobalsotā redakcija būtiski ierobežo Satversmes 100. pantā nostiprināto vārda brīvību. Nav strīda, ka no Latvijas Republikas Satversmes kā "sevi aizstāvēt spējīgas demokrātijas" izriet principi, kas attaisno lojalitātes pienākuma pozitivēšanu Valsts pārvaldes iekārtas likumā. Vienlaikus piedāvātā "aizliegts paust tādu viedokli [..], kas vērsts pret demokrātiskas valsts teritoriālo nedalāmību" ir ļoti plaša klauzula, kura, pirmkārt, var nebūt nepieciešama demokrātiskā sabiedrībā, otrkārt, atsevišķos gadījumos var nebūt samērīga ar leģitīmo mērķi.
Pat ja personu neatlaidīs no darba par atbalstu Skotijai, pastāvēs materiāltiesiska norma, kas godprātīgam valsts darbiniekam liedz atbalstīt Skotiju publiski. Vai tas ir grozījumu īstais mērķis? Nē, mērķis ir totalitārās Krievijas Federācijas jus cogens pārkāpumu, noziegumu pret cilvēci atbalstīšanas kaut ar jebkādu publisku žestu izskaušana Latvijā. Modelēsim gadījumus, kādos sākotnēji piedāvātā norma ierobežo brīvību paust viedokli. Latvijas Republikas ārējie normatīvie akti nenosaka, kuras valstis ir uzskatāmas par demokrātiskām, tātad ģenerālklauzula "demokrātiska valsts" jāpiepilda ar saturu katrā konkrētajā gadījumā, turklāt viedokļi par kādas valsts demokrātismu vai autoritārismu var atšķirties kā akadēmiskajā vidē, tā arī plašas sabiedrības plurālu viedokļu diskusijā. Piemēram, ja pastāv konsensa iespējamība Latvijas sabiedrībā, ka, teiksim, Korejas Tautas Demokrātiskā Republika, Ķīnas Tautas Republika, Baltkrievijas Republika vai Krievijas Federācija nav demokrātiskas, tad citos gadījumos var būt pamats viedokļu atšķirībām un akadēmiskām debatēm. Vai šīs normas kontekstā par demokrātisku valsti uzskatāma Kazahstāna, Mongolija? Kādi tieši būs kritēriji, kas ikvienas iestādes vadītājam ļaus argumentēt, ka Turcija vēl ir demokrātija, bet Azerbaidžāna vairs ne?
Jāvērš uzmanība, ka norma attiecas arī uz valsts dibinātu augstskolu kā atvasinātu publisku personu pastarpināto pārvaldes iestāžu akadēmiskajiem mācībspēkiem – pētniekiem, lektoriem, docentiem, asociētajiem profesoriem un profesoriem, kuri publiski zinātniski debatē par valstu teritoriālo integritāti, suverenitāti un citiem aspektiem. Esošā redakcija, kas aizliedz paust viedokli par teritoriālo nedalāmību jebkurā gadījumā, neatkarīgi no apstākļiem, aizliegtu pat leģitīmas akadēmiskas debates politikas zinātnes vai tiesību zinātņu doktora studiju programmās.
Piemēram, politiskas debates par Kvebekas vai Skotijas suverenitāti, kā arī referendumi par šo jautājumu nav aizliegti attiecīgi Kanādā un Apvienotajā Karalistē, tādēļ būtu pārspīlēti noteikt absolūtu aizliegumu jebkurai publiskas personas institūcijā nodarbinātai personai, piemēram, pedagogam, profesoram vai Rīgas valstspilsētas domes Mājokļu un vides departamenta Kapsētu pārvaldes kapracim, paust publisku viedokli, kas vērsts pret demokrātiskas valsts teritoriālo nedalāmību, atbalstot Skotijas vai Kvebekas separātistus ar viedokli. Jāatzīmē, ka Moldovas Republikā nav aizliegta unionisma ideoloģija un unionistu kustība, kas uzskata, ka rumāņu tautai ir tiesības uz Padomju Sociālistisko Republiku Savienības okupācijas seku likvidēšanu un taisnīguma atjaunošanu, īstenojot Moldovas Republikas atkalapvienošanos ar Rumāniju; Latvijas Republikas aizliegums ar viedokli vai darbību atbalstīt rumāņu tautas unionismu faktiski atbalstītu Krievijas Federācijas politiskos mērķus, ko tā īsteno ar savu okupācijas karaspēku un starptautiski neatzīto, prettiesisko valstisko veidojumu Piedņestrā.
Pat lojalitātes konceptam nozīmīgā Francijas izpratne par Dibrē ierēdni kā bezierunu "klusuma cilvēku" arī ir mainījusies par labu publisko amatu pildošās personas cilvēktiesībām – Vasilio Kondilī norāda, ka tiesību doktrīna uzsver civildienesta ierēdņu vārda brīvības tiesību normu likumos un jurisprudences izcelšanos no cilvēktiesību pamatdokumentiem. Publiskā sektora darbinieku tiesības kritizēt politisko valdību frankofonā tiesību vidē jau ir pierastas. Abstrahējoties no kontinentālās Eiropas, jāmin piemērs, kas neapšaubāmi ietekmē sociāli zinātnisko juridisko domu arī Francijas Republikā: jau 1985. gadā to atzina Kanādas Augstākā tiesa lietā "Frāzers pret Kanādu". Tiesa nolēma, ka noteiktā apjomā civildienesta ierēdnim ir tiesības publiski izteikties par jautājumiem, kas skar publiskās intereses, tiesa lēma, ka ierēdnis nevar būt "kluss sabiedrības loceklis" (fr. les membres silencieux de la société), īpaši ņemot vērā publiskā sektora lomas un apjoma pieaugumu; tiesa norādīja:
"[..] noteiktos apstākļos civildienesta ierēdnis var aktīvi un atklāti paust savu opozīciju valdības rīcībpolitikai (fr. dans certaines circonstances, un fonctionnaire peut activement et publiquement exprimer son opposition à l'égard des politiques d'un gouvernement). Tas varētu notikt, piemēram, ja valdība grasās veikt nelikumības (fr. le gouvernement accomplissait des actes illégaux) vai valdības rīcībpolitika apdraud civildienesta ierēdņa vai citu cilvēku dzīvību, veselību vai drošību, vai ja valdības kritizēšana nekā neapdraud ierēdņa piemērotību veikt savas funkcijas vai veidu, kā sabiedrība uztver ierēdņa piemērotību; [..] izņemot minēto, ierēdnim nav pienākuma pastāvīgi un izteikti redzami uzbrukt valdības būtiskākajai īstenotajai rīcībpolitikai."
Savukārt arī uz Vācijas Federatīvo Republiku attiecināmajā Fogtas lietā, kas bija galvenokārt saistīta ar disciplinārlietu, ierosinātu pret valsts civildienesta ierēdni, pamatojoties uz lojalitātes normu, par politisko aktivitāti un viedokļa paušanu un ar sekojošo atlaišanu no valsts civildienesta, Eiropas Cilvēktiesību tiesa nolēma, ka ir pārkāpts Eiropas Cilvēka tiesību un pamatbrīvību konvencijas 10. pants – "ikvienam ir tiesības brīvi paust savus uzskatus. Šīs tiesības ietver uzskatu brīvību un tiesības saņemt un izplatīt informāciju un idejas bez iejaukšanās no valsts institūciju puses un neatkarīgi no valstu robežām" – un 11. pants. Tiesa uzskatīja, ka konvencijā garantētās tiesības ir attiecināmas arī uz valsts civildienesta ierēdņiem, disciplinārsods par politiskās lojalitātes trūkumu pārkāpj indivīda tiesības uz vārda brīvību, lai arī tiesa piekrita, ka demokrātiskā valstī valsts civildienesta ierēdņiem lojalitāti var prasīt valsts konstitūcijai.
Šādā kontekstā diezgan grūti pierādīt, ka "sevi aizstāvēt spējīgās demokrātijās" principā pastāv samērība ar leģitīmo mērķi normai, kas bez atrunām aizliegtu Latvijas Republikā par pašvaldības pastarpinātās pārvaldes iestādes, piemēram, sociālā dienesta, autovadītāju būt fiziskajai personai, kura no darba brīvajā laikā publiski un aktīvi izsaka atbalstu līdz šim nenotikušajam, 2015. gadā paredzētajam un atliktajam Čūka pavalsts miermīlīgajam neatkarības referendumam no Mikronēzijas Federatīvās valsts Okeānijā vai eventuālajai Bugenvilas salas valstiskās neatkarības ratifikācijai Papua-Jaungvinejas parlamentā 2027. gadā. Šie reālie faktiski notiekošas konstitucionālas teritorijas maiņas un jaunu valstisku veidojumu tiesiskas veidošanās piemēri rāda, ka publiska viedokļa par demokrātiskas valsts teritoriālo nedalāmību aizliegums ne vienmēr ir nepieciešams demokrātiskā sabiedrībā Latvijas Republikā un tas nevar būt vienmēr samērīgs ar leģitīmo mērķi, kas plaša aizlieguma gadījumā rada būtisku risku šo normu atzīšanai par spēkā neesošām Satversmes tiesā vai pārkāpuma atzīšanu Eiropas Cilvēktiesību tiesā.
Līdz ar to būtu izvēlams saudzīgāks un mazāk ierobežojošs risinājums, kas, pirmkārt, publiska viedokļa izteikšanas ierobežojumu sašaurinātu līdz konkrētam valstu lokam – mūsu sabiedrotajiem, pamatā, Eiropas Savienībā un NATO, nedebatējot administratīvajā procesā vai civilprocesā tiesā par, piemēram, Etiopijas Federālās Demokrātiskās Republikas, Bolīvijas Daudznacionālās Valsts vai Tongas Karalistes demokrātiskā režīma atbilstību laikmetīgiem Eiropas Savienības valsts demokrātisma standartiem, kā arī, otrkārt, pēc analoģijas ar Krimināllikuma 80. un 81. pantu par nelojālu atzītu publisku aicinājumu atbalstīt vai veikt darbību tikai konstitūcijā neparedzētā veidā, kā arī, protams, šādu pašu rīcību. Šāds priekšlikums – ietvert lojalitātes klauzulā publisku vēršanos pret konkrētu valstu teritoriālo nedalāmību, suverenitāti vai neatkarību, kad aicinājums korelē ar darbībām, kuras pārkāpj vai pārkāptu attiecīgās valsts konstitucionāli tiesisko secesijas procesu, – sašaurinātu Satversmes 100. pantā nostiprināto vārda brīvības ierobežojumu, palielinot iespēju, ka norma netiktu apstrīdēta vai atcelta.
Rosinu izteikt paredzēto 102. panta otro daļu jau 1. lasījumam iesniedzamajā komisijas likumprojektā – "Šā panta pirmajā daļā noteiktais lojalitātes pienākums uzskatāms par pārkāptu, ja publiskas personas institūcijā nodarbinātais ir nepārprotami publiski paudis viedokli pret vai veicis darbības pret citas Eiropas Savienības dalībvalsts vai Ziemeļatlantijas līguma organizācijas dalībvalsts, kas nav Latvijas Republika, vai arī Gruzijas, Moldovas Republikas vai Ukrainas valstisko neatkarību, suverenitāti, teritoriālo vienotību, valsts varu vai valsts iekārtu attiecīgās valsts konstitūcijā neparedzētā veidā" –, uzsverot konkrētu demokrātisko valstu grupu. Šīs demokrātiskās valstis ir mūsu sabiedrotie, šeit nav jākaunas to skaidri uzsvērt. Tieši par rašistiem, kuri vēlas indēt miermīlīgu līdzāspastāvēšanu ar prokremliskiem saukļiem, pilsoņu vairākums domāja, kad parakstīja aicinājumu parlamentam noteikt ierobežojumus nelojāliem cilvēkiem atrasties valsts dienestā. Akadēmiskām vai triviāli kolokviālām debatēm par Hargeisas Somalilendu pretstatā Mogadišo Somālijai un Āfrikas koloniālo robežu negrozāmības principu šobrīd nav sakara ne ar lojalitāti Latvijai, ne Satversmē nostiprinātajiem principiem, ne ar nacionālo drošību, tādēļ plašā nenoteiktu jautājumu lokā vārda brīvības ierobežošanai nav redzams attaisnojams likumdevēja mērķis. Jautājumā par konkrētu valstu uzskaitījumu jānorāda, ka Latvijas likumdevējam tas nav nekas jauns, piemēram, Pilsonības likuma 9. pantā par dubultpilsonību ir tieši šāda metode – Eiropas Savienības valstis, Ziemeļatlantijas līguma organizācijas valstis un trīs politisku un vēsturisku motīvu dēļ Saeimas izvēlētas valstis nosauktas konkrēti.
Katrā konkrētā gadījumā ģenerālklauzula piepildāma ar atbilstošo saturu. Lojalitātes pienākums nav nekas jauns. Drīzāk mūžsens. Senajos laikos sociālā telpa bija nesaraujami saistīta ar reliģisko telpu, līdz ar to nav nepamatoti lojalitātes jēdziena ģenēzi meklēt arī judokristiāniskās tradīcijas Svētajos rakstos, īpaši tādēļ, ka ar dievišķo izcelsmi saistīta un rakstos pamatota viduslaiku uzticība monarham. Pirmās Mozus grāmatas, kas savu mūsdienās pazīstamo formu ieguvusi apmēram 950 gadus pirms Kristus dzimšanas, dokumentālie izcelsmes avoti ir tā sauktie Nāves jūras tīstokļi ivrita un aramiešu valodā, [Noa] 6:18 – "Bet ar Tevi es celšu manu derību", 9:13 [varavīksne kā derības zīme], 15:18 [Ābrams, derība par zemi līdz Eifratai], kas pieļauj lojalitāti cilvēkam un norāda tā izcelsmi no dieviem, pirmoreiz – Otrā Mozus grāmata 23:32 – simbiotisku, abpusēju lojalitāti [uzticīgs Dievs] – Piektā Mozus grāmata 7:9, lojalitātes zvērests 29:12. Politiskā lojalitāte, kas atšķirīga no klanu lojalitātes, pirmoreiz vēsturiski veidojās Dāvida nama laikā apmēram 10. gadsimtā pirms Kristus. Jeroboams, kas pēc Zālamana nāves cīnījās ziemeļu izraēļu vārdā pret dāvidiskās dinastijas mantinieku Rehoboamu un izveidoja tīri politisku lojalitāti pret Ziemeļizraēlas valsti. Romas impērijas valdīšanas pamatā bija tieši provinciālā lojalitāte, impērijas politiskā un juridiskā diskursa absorbcija provinciālās formās, neeksistējot nekādai tiešai pilsoņu lojalitātei centrālajai impērijas politikai. Ar šo seno laiku judokristiāniskās tradīcijas lojalitāti mūsu gadījumā ģenerālklauzulas saturam būs vien vēsturiskās ģenēzes pastarpināts raksturs. Izpratne par lojalitāti abstraktām juridiskām vērtībām, kas ietvertas valsts pamatlikumā, jeb izpratne par lojalitāti konstitūcijai eksistēja jau 19. gadsimta sākumā. Pat Francijas karalis Šarls X sākotnēji solīja lojalitāti 1814. gada konstitūcijai.
Lojalitāte mūsu gadījumā nav ne lojalitāte valdībai, ne lojalitāte valdošajai koalīcijai, ne arī ministru prezidentam un pat ne Saeimas īstenotajai politikai, bet lojalitāte te izprotama kā lojalitāte Latvijas Republikas Satversmei, tajā nostiprinātajām pamattiesībām, principiem un vērtībām. Satversmes tiesa to, ko franciski saprastu ar "le rapport à la Constitution", izprot kā valsts dienesta pienākumu būt "politiski lojāliem", respektīvi – uzticīgiem konstitucionālai valstij, ne valdībai, savukārt 2000. gada 30. augusta spriedumā – pilsoņu lojalitāti demokrātiskai iekārtai, kas (politisko reprezentantu kontekstā) esot demokrātijas leģitimitātes pamats; šeit tiesa analizē pilsoņa un politisko, ne civildienesta, tiesību ierobežojumu, kas izriet no pilsoņa atklāti nelojālas darbības. Lojalitāte Satversmei ir arī lojalitāte tiesiskumam, šajā gadījumā ar starptautisko tiesību ievērošanu konstitūcijā paredzēta demokrātiska secesija tiesiska ir, bet konstitucionāli neparedzēta nav. Pašsaprotami, agresīva kara rezultātā okupētu teritoriju aneksija neatbilst starptautiskajām publiskajām tiesībām, šo vienkāršo patiesību var saprast ikviens, kas vēlas strādāt Latvijas Republikas publiskajā dienestā.
Satversme paredz totalitāru režīmu nosodījumu, tādēļ skaidrs, ka tiesībpolitisks lojalitātes pienākuma pozitivēšanas mērķis ir vēršanās pret totalitārismu. Praksē nav jākautrējas runāt konkrēti – vēršanās ar likuma spēku pret divu galveno totalitāro spēku pasaulē, kas apdraud cilvēces eksistenci, – rašistiskās totalitārās Krievijas Federācijas un komunistiskās totalitārās Ķīnas Tautas Republikas – iejaukšanos Latvijas Republikas sociālpolitiskos procesos un mūsu iekšējās lietās. Nevis jebkurš eventuāls robežstrīds Dienvidamerikā, bet tieši Krievija ir drauds starptautiskajai drošībai. Mūsu uzdevums ir konkrēts. Mēs nedrīkstam pieļaut, ka Eiropas Savienības dalībvalsts Latvijas institūcijās strādā personāži, kas uzskata, ka Krima esot Krievijas daļa, ka Piedņestrā esot neatkarīga valsts, ka Abhāzija vai Chinvali neesot juridiski piederīga Tbilisi valdībai. Tieši tāpēc lojalitātes likumam jābūt galvenokārt vērstam mūsu un mūsu sabiedroto aizstāvībai un pret šiem Rietumu civilizētās pasaules un visas progresīvās cilvēces pretiniekiem skaidri, precīzi un mērķēti.