Šajā rakstā tiks analizēts Tautas partijas (TP) piedāvātais valdības reorganizācijas plāns[1]. Tas pats, par kuru Zatlers esot „pārliecinājis Ministru prezidentu" un kura „,izpildi valdība var sākt nekavējoties[2]."
Es uzskatu, ka prezidents, pasludinot tik ciešu atbalstu konkrētam reorganizācijas modelim, ir pārsteidzies[3]. Publiski šobrīd tiek apspriesta tikai viena no trim plāna daļām - ministriju reorganizācija. Taču velns, kā saka, slēpjas detaļās. Un tās plāna detaļas, kas atrodamas it sevišķi trešajā daļā, ir pat ļoti apšaubāmas no valsts pārvaldes kvalitatīva darba, atklātības un sabiedrības līdzdalības iespēju skatpunkta.
Apzinos, ka jau pēc dažām dienām šī varētu būt izrādījusies bezjēdzīga nodarbe, un pats reorganizācijas plāns atradīsies politiskajā miskastē. Tieši tik mainīga ir situācija Latvijas politikā - dažbrīd šķiet, ka politiķu virzības trajektorijas var izskaidrot tikai ar Brauna kustības principiem. Neprognozējamie faktori, kas plāna likteni var būtiski ietekmēt, ir šādi:
1. Vai Zatleram šī plāna ieviešana tiešām ir prioritāte vai arī publiska Godmaņa norāšana ir bijis tikai veids, kā saglabāt seju politiski ļoti nepatīkamā situācijā?
2. Vai koalīcijas partijas TP plānam piekritīs? Galu galā šim plānam komplektā nāk būtiski pārkārtojumi partiju ietekmes sfērās. Lielākās grūtības varētu sagādāt Zaļo un zemnieku savienība (ZZS), kurai tiek atņemta Vides ministrija un TB/LNNK, kas, šķiet, varētu palikt bez Ekonomikas ministrijas. Tas, ka Zatlers ir pārliecinājis Godmani, nebūt nenozīmē, ka Godmanis spēs pārliecināt pārējos koalīcijas partnerus.
3. Cik ilgs laiks koalīcijai ir atvēlēts šī plāna ieviešanai? Ja politiski ekonomisku iemeslu dēļ pašreizējā valdība nav maināma, tad varbūtējo reorganizāciju var izstiept teju bezgalīgi. It sevišķi, ja kādai koalīcijas partijai nav motivācijas neko mainīt.
4. Vai kāda no koalīcijas partijām nav jau ieplānojusi „spēlēt uz visu banku", organizējot Godmaņa valdības gāšanu? Jo tuvāk nāk vēlēšanas, jo grūtāk ir izslēgt šādas politiskas zemestrīces.
Plāna pirmajā daļā ir aprakstīti principi, pēc kuriem jāvadās, reorganizējot ministrijas un to padotības iestādes[4]. Piemēram, „produktīvo celt, kontrolējošo mazināt", „apvienot līdzīgos un savstarpēji papildinošos", „maksimāli deleģēt privātajam sektoram valsts veiktās uzņēmējdarbības funkcijas", „nodot tās valsts funkcijas, ko efektīvāk var veikt zemākajā līmenī, pašvaldībām." Tā kā plānā ir iekļauts tikai ministriju reorganizācijas modelis, tad acīmredzot skaidra priekšstata, kā atbilstoši šiem principiem reorganizēt padotības iestādes, plāna izstrādātājiem nav bijis.
Taču pamodelēsim scenārijus, pieņemot, ka tiešām kāds vēlētos reorganizēt valsts pārvaldi, cieši ievērojot plānā nosauktos kritērijus. Tātad kritērijs Nr.1 - „produktīvo celt, kontrolējošo mazināt." Labi. Tātad, kas valsts pārvaldē ir produktīvais? Tas nav pateikts. Arī kritēriji, pēc kuriem vērtēt produktivitāti, nav doti. Skaidrs tikai, ka tas noteikti nevar būt saistīts ar valsts uzņēmējdarbību, jo šīs funkcijas būs jādeleģē privātajam sektoram. Vārdu sakot, „ceļamais" nav nosakāms.
Varbūt varam pateikt, kas ir jāmazina? Kontrolējošais. Noteikt, kas ir „kontrolējošais", gan ir vienkārši. Tātad - kuras iestādes valsts pārvaldē kaut ko kontrolē? Valsts policija, Konkurences padome, Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojs (KNAB), Patērētāju tiesību aizsardzības birojs, Iepirkumu uzraudzības birojs. Nemaz nav sarežģīti identificēt. Atklāti vērsties pret šāda veida iestādēm būtu politiska pašnāvība, taču, teiksim, samazināt to finansējumu, pamatojoties uz valdības reorganizācijas plāna principiem, gan varētu šķist pat politiski racionāla rīcība. It īpaši, ja atsevišķi politbiznesa pārstāji jau sen par to ir sapņojuši.
Citi plāna pirmās daļas principi ir tik nekonkrēti, ka tos nemaz nevar izvērtēt. Piemēram, ja netiek skaidri pateikts, kuras konkrēti funkcijas pašvaldības spēj veikt vismaz tikpat efektīvi, cik valsts iestādes, tad vispārējais uzstādījums par funkciju nodošanas vēlamību ir tikai jau vismaz desmitgadi atskaņota frāze. Tas pats ar funkciju deleģēšanu privātajam sektoram - nav saprotami pat šādas rīcības mērķi. Piemēram, vai valsts funkcijas jādeleģē privātajam sektoram vienkārši tādēļ, ka tā ir „pareiza" rīcība visos iedomājamajos gadījumos (ideoloģiska motivācija), vai tikai tad, ja var pierādīt, ka privātais sektors šo funkciju veiks kvalitatīvāk, vai arī, piemēram, tikai tad, ja izmaksas valsts budžetam deleģēšanas rezultātā būs mazākas.
Plāna otrajā daļā ir parādīta pašreizējās ministriju struktūras reorganizācijas iecere, samazinot ministriju skaitu līdz 11. Būtiskākās pārmaiņas: Labklājības un Veselības ministriju atkalapvienošana, Bērnu lietu ministrijas inkorporācija Izglītības un zinātnes ministrijas struktūrā, e-lietu sekretariāta funkciju atdošana Satiksmes ministrijai un, pats galvenais, superministrijas - Attīstības ministrijas - izveidošana, tajā ietverot Reģionālās attīstības un pašvaldību lietu, Vides un Ekonomikas ministrijas. Vārdu sakot, ministriju struktūra lielā mērā atgādinās to, kas darbojās pirms 2002.gada, un vienīgā būtiskā izmaiņa būs jaunā Attīstības ministrija.
Izšķiršanās par ministriju skaitu ir tīri politisks jautājums - tas tikpat labi varēja būt gan lielāks, gan arī mazāks. Piemēram, Šveice gluži labi iztiek ar septiņām ministrijām. Taču ministriju reorganizācijas modelis ir labs spogulis valdošo koalīciju politiskajām preferencēm. Nereti (un šis ir tas gadījums!) kādas iepriekš ministriju veiktās funkcijas, kas ar reorganizāciju tiek aizbīdītas otrajā plānā vai vispār paliek karājoties gaisā, ir pat interesantāks analīzes materiāls nekā jaunveidojamās struktūras.
Tātad, kuras funkcijas ir pazudušas vai nobīdītas galējā perifērijā TP izstrādātajā reorganizācijas plānā?
1. Pilsoniskās sabiedrības attīstības veicināšana (iepriekš ar šiem jautājumiem nodarbojās Īpašu uzdevumu ministra sabiedrības integrācijas lietās sekretariāts);
2. Sabiedrības integrācija;
3. ES fondu pārraudzība;
4. Pašvaldību darbības tiesiskuma uzraudzība (patlaban ar šiem jautājumiem nodarbojas Reģionālo lietu un pašvaldību ministrija, pēc jaunā plāna acīmredzot - jaunā Attīstības ministrija, kas būtu neloģiski, skatoties uz tās pārējām funkcijām).
Politoloģiski interesants ir arī jautājums par plānā piedāvāto funkciju sadali starp Finanšu un Attīstības ministrijām. Saskaņā ar TP plānu par privatizācijas politiku un valsts un privātās partnerības politiku atbildētu nevis Attīstības ministrija (kas būtu loģiski!), bet gan Finanšu ministrija. Vienlaicīgi tieši Attīstības nevis Finanšu ministrijai tiktu atdoti politiski neērtie jautājumi par pašvaldību budžetiem. Zinot, ka plāna izstrādātāja ir TP, var pieņemt, ka šāda funkciju pārstrukturēšana ir balstīta uz pieņēmumu, ka TP arī turpmāk kontrolēs Finanšu ministriju, kamēr Attīstības ministrija tiks atdota kādam „malējam".
Plāna trešās daļas būtība ir paslēpta zem pacilājošā virsraksta „Piedāvājums birokrātiskās dokumentu aprites samazināšanai" un, iespējams, cilvēkam, kas ikdienā nesaskaras ar valsts pārvaldes darbu, šķiet pārliecinoša.
Piedāvājumam ir divi elementi:
1. Atteikties no tiesību aktu saskaņošanas Valsts sekretāru sanāksmēs;
2. Ļaut ministrijām izdot vispārsaistošus normatīvos aktus (līdz šim tas bija jādara Ministru kabinetam).
Manā vērtējumā abi šie priekšlikumi būtiski apdraud valsts pārvaldes darba kvalitāti, atklātību un sabiedrības iespējas līdzdarboties valsts pārvaldes darbā . Neskatoties uz plāna trešās daļas it kā tehnisko raksturu, šai iniciatīvai var būt tik graujošas sekas, ka abiem tās elementiem pievērsīšos atsevišķi.
1. Valsts sekretāru sanāksmes
Nevēlos koncentrēt uzmanību uz plāna retoriskajām īpatnībām, taču turpmākajai šī jautājuma analīzei ļoti noderēs tiešs citāts no plāna teksta: „Šobrīd tiesību aktu izstrādes un lēmumu pieņemšanas procedūra Ministru kabinetā ir sarežģīta, ilga un neatbilstoša efektīvas valsts pārvaldes prasībām. Ir pienācis laiks to būtiski uzlabot. [...] To var panākt: atsakoties no valsts sekretāru sanāksmēm un šai sanāksmei paredzētajām funkcijām [..]"
Ar šādu retoriku tiek paveiktas divas lietas. Pirmā - tiek postulēts (bet ne pierādīts!), ka tiesību aktu izstrādes procedūra Ministru kabinetā nekam neder - ir pārlieku ilga un sarežģīta. Un otrais - ir atrasts „vainīgais" - pienākums tiesību aktu projektus saskaņot Valsts sekretāru sanāksmēs. Es nepiekrītu ne problēmas izklāstam, ne „risinājumam".
Mana vairākus gadus ilgā pieredze, sekojot līdzi valsts pārvaldes darbam, liecina, ka process ir sarežģīts un ilgs tikai vienā gadījumā - ja politiķiem nav intereses attiecīgo jautājumu atrisināt „vienkārši un ātri". Ieskatam daži piemēri:
- 2007.gadā, kad politiķiem bija milzīga interese par to, kā atstādināt no amata KNAB priekšnieku Alekseju Loskutovu, attiecīgie Ministru kabineta noteikumi, kas precizēja atcelšanas kārtību, tika pieņemti dažu dienu laikā, protams, bez saskaņošanas Valsts sekretāru sanāksmē[5].
- Tajā pašā gadā, kad Satiksmes ministrijas politiskajai vadībai šķita nepieņemams Reģionālo un pašvaldību lietu ministrijas izstrādātais salīdzinoši mērenais piedāvājums aizsargjoslu apbūvei ostu teritorijās, tā nāca klajā ar savu alternatīvo piedāvājumu. Šis piedāvājums tika brutāli iekļauts Ministru kabineta dienas kārtībā, un ministri to akceptēja, ignorējot visu iepriekšējo saskaņošanas procesu, tajā skaitā arī ar sabiedriskajām organizācijām[6].
- Ministru kabinets un ministrijas ne reizi vien ir iesniegušas ļoti būtiskus priekšlikumus grozījumiem likumos pirms trešā lasījuma, arī, saprotams, ignorējot jebkādu iepriekšēju saskaņošanu.
Rezumējot - daudz lielāka problēma ir nevis tā, ka tiesību izstrādes process ir pārāk sarežģīts, bet gan tas, ka svarīgākās politiskās iniciatīvas vispār netiek saskaņotas caurredzamā un iekļaujošā procesā. TP piedāvājums likvidēt valsts sekretāru sanāksmes lej ūdeni uz tām pašām dzirnavām.
Kuros gadījumos saskaņošanas process patiešām ir ilgs un sarežģīts? Tad, kad starp vairāku ministriju speciālistiem (nepolitiskā līmenī) un/vai sabiedriskajām organizācijām ir domstarpības par kādu svarīgu jaunās likumdošanas ieceres aspektu. Ja pretrunu nav, tad izstrādātais projekts ļoti ātri nokļūst Ministru kabineta darba kārtībā (piemēram, valsts sekretāru sanāksme uzdod attiecīgo projektu saskaņot tikai ar Tieslietu ministriju un Finanšu ministriju). Līdz ar to TP piedāvātais risinājums daudz neko nepaātrina. Bet, ja domstarpības ir radušās, tad, protams, ka tās ir jāatrisina, nevis jāizliekas tās neredzam! Valstī tiek skatīti ļoti daudzi jautājumi, kas skar uzreiz vairākas nozares. Piemēram, notiesāto personu izglītība ir jautājums, kur daudz kas varētu būt sakāms gan Tieslietu ministrijas, gan Izglītības un zinātnes ministrijas speciālistiem, un valsts sekretāru sanāksmju mehānisms ir domāts tieši savstarpējās rīcības koordinācijai un savlaicīgai problēmu risināšanai. Piemēram, sabiedriskajām organizācijām tas ļauj savlaicīgi iepazīties ar jauniem likumprojektiem, sagatavot par tiem atzinumus, piedalīties to apspriešanā, uzzināt argumentus, kāpēc kāds iebildums nav ņemts vērā.
TP plāns piedāvā likvidēt visefektīvāko no līdz šim izveidotajiem nepolitiskajiem viedokļu saskaņošanas forumiem, kā arī var būtiski samazināt reālās sabiedrības līdzdalības iespējas valsts pārvaldes lēmumu pieņemšanā.
2. Decentralizēta tiesību aktu izdošanu.
Tas ir vēl viens plāna izstrādātāju iebildums no sērijas „pārāk ilga un sarežģīta lēmumu pieņemšanas procedūra". TP piedāvā deleģēt „ministriem tiesības izdot vispārobligātus un trešajām personām saistošus normatīvos aktus. Šādus tiesību aktus apstiprinātu pats ministrs, vienlaikus arī uzņemoties pilnu atbildību par šā tiesību akta kvalitāti. Mēs uzskatām, ka, piešķirot ministriem šādas tiesības, vienlaikus vienkāršojot dokumentu aprites sistēmu, varētu panāk valsts pārvaldes daba būtisku efektivizāciju un arī finanšu līdzekļu ietaupījumu." Domājot par šādu tiesību piešķiršanu ministriem, šermuļi skrien pār kauliem trīs iemeslu - vēsturisku, tehnisku un saturisku - dēļ.
Pirmskara Latvijā ministriem patiešām bija tādas tiesības pašiem izdot savus „likumus". Taču pēdējo gadu tiesību reformas vektors ir bijis pretējs - pēc iespējas sašaurināt šādu visiem saistošo normu izdevēju loku. 2009.gadā leģitīmi ar likumdošanu var nodarboties tikai Saeima, Ministru kabinets un dažas atvasinātās publisko tiesību juridiskās personas, piemēram, pašvaldības, bet ne pārvaldes iestādes vai ministrijas, lai gan kādu laiku atsevišķām iestādēm bija šādas tiesības. Vēl nesen šķita, ka treknu punktu šai diskusijai pielika Administratīvā procesa likums, paredzot, ka pārvaldes iestāžu izdotie normatīvie akti zaudē spēku 2006.gada 1.janvārī.
Par šo jautājumu ir bijuši divi svarīgi tiesu spriedumi. 2005.gadā Satversmes tiesa noteica, ka pat Ministru kabinetam, lai izdotu vispārsaistošas normas, ir nepieciešams īpašs likumdevēja - Saeimas - pilnvarojums, kas ietverts likuma normā. Pilnvarojumā jābūt formulētiem noteikumu galvenajiem virzieniem[7]. 2006.gadā Augstākā tiesa noteica, ka šis princips vēl jo vairāk attiecas uz valsts pārvaldes iestāžu izdotajiem normatīvajiem aktiem[8].
Ko tas nozīmē tīri tehniski TP iniciatīvas īstenošanas gadījumā? Jāmaina simtiem likumu, lai izņemtu tajos ietvertos pilnvarojumus Ministru kabinetam un tos aizstātu ar skaidri formulētiem pilnvarojumiem konkrētām ministrijām, citādāk ministrijām nebūs tiesību grozīt normatīvos aktus. Tas nozīmē arī izšķiršanos par to, kuri jautājumi ir tikai vienas ministrijas atbildībā. Starp tiem, protams, nekādu ugunsmūru nav - ļoti daudzi valsts pārvaldē risināmie jautājumi skar uzreiz vairāku ministriju atbildības sfēras, piemēram, pēdējā laikā medijos daudz apspriestie valsts valodas jautājumi. Kamēr TP nav parādījusi, kā tos ierobežot vienas ministrijas kompetencē tā, lai citai ministrijai jaunās izmaiņas nenāktu kā negaidīts pārsteigums, šī iecere dos vairāk ļauna nekā laba.
Tiesību piešķiršana ministrijām izdot vispārsaistošus normatīvos aktus apdraudēs arī šo dokumentu kvalitāti. Tieši saskaņošanas process pirms normatīvā akta pieņemšanas Ministru kabineta sēdē garantē, ka vienu un to pašu dokumentu vienlaicīgi vērtē uzreiz daudzi juristi un dažādu jomu speciālisti. Redzot, cik būtiski likumprojekti mēdz mainīties saskaņošanas procesā, esmu pārliecināta, ka nevienai ministrijai nav pietiekošas kapacitātes patstāvīgi izstrādāt kvalitatīvus dokumentus.
Un, protams, šādu tiesību piešķiršana ministrijām atkal aiz durvīm var atstāt sabiedriskās organizācijas un atklātības apsvērumus. Ja līdz šim nevalstiskajām organizācijām tomēr bija iespējas iesaistīties valdības noteikumu tapšanā, jo vairākumā gadījumu tie bija iepriekš publiski izsludināti valsts sekretāru sanāksmē un tālākais saskaņošanas process bija reglamentēts, tad ministriju līmenī tādu instrumentu nav un nekad nav bijis. Kamēr plāna ierosinātāji nav pierādījuši, kā viņu iecere spēs garantēt vismaz tikpat efektīvus koordinācijas, atklātības un sabiedrības iesaistīšanas mehānismus kā status quo, uzskatīšu, ka plāna trešā daļa no sekmīgas valsts pārvaldes attīstības skatpunkta ir brāķis.