Lauris Zvirbulis: Banku iekšējās rekapitalizācijas rīka riski  (11)

Likviditātes trūkums, darījumu automātiskā uzteikšana (close-out netting), vērtspapīru ķīlas (financial collateral) trūkums un spiediens saistībā ar vērtspapīru tirgus cenu samazinājumu noveda pie rezultāta, ka globāli sistēmiski nozīmīgas finansiālas institūcijas (G-SIFIs) cieta no maksātnespējas riska vai tika pakļautas faktiskai maksātnespējai.

Ņemot vērā šo iestāžu būtisko lomu, tika prezumēts, ka šādas institūcijas ir pārāk nozīmīgas, lai tās ciestu no likvidācijas procesiem. Šāds pieņēmums kļuva par pamatu vadošajai politiskai doktrīnai šajā jautājumā. Angļu valodā šī doktrīna tiek saukta par "Too Big to Fail". Attiecīgi, lai nodrošinātu šo nozīmīgo iestāžu izdzīvošanu, tās tika pieslēgtas pie "sistēmas" jeb tajās tika veikta ārkārtas aktīvu injekcija, kas funkcionētu kā ielāps bilances robā. Šāds noregulējuma rīks tiek saukts par ārējo rekapitalizāciju jeb angļu valodā "bail-out".

Ņemot vērā 2019. gada otrajā pusē novērto globālo finanšu tirgu nestabilitāti, kā arī to, ka septembrī starpbanku pirkšanas-atpirkšanas jeb repo tirgus cieta no ievērojamām likviditātes problēmām, tad jautājums par optimālu banku glabāšanas un noregulējuma režīmu var drīz vien kļūt arvien aktuālāks. Šis režīms nav aktuāls attiecībā uz Latviju banku tirgus struktūras un akcionāru diversifikācijas trūkuma dēļ. Tomēr arī Latvijā dzīvojošiem juristiem, finansistiem un citiem profesionālo pakalpojumu sniedzējiem, kā arī pat mūsmāju uzņēmējiem vai valsts amatpersonām, ir būtiski apzināties, kā funkcionētu gan šis glābšanas režīms, gan turpmāk minētā alternatīva attiecībā uz globāli svarīgām finanšu iestādēm.

Globālas finanšu krīzes laikā lēmumi par ārējo rekapitalizācijas iniciēšanu cietušām finanšu iestādēm no valsts budžeta līdzekļiem izraisīja negatīvu reakciju sabiedrībā un rezonēja viedoklis par šādas politiskas ekonomisko netaisnību. Kāpēc nodokļu maksātājiem, īpaši pasaules finanšu krīzes laikā, vajadzētu glabāt finanšu iestādes no saviem grēkiem? Šāds viedoklis arī rezonēja Latvijas sabiedrībā saistībā ar Parex banka glabāšanas procedūru, kas notikās salīdzinoši ad hoc un cieta no caurskatāmības problēmām. Lai arī Parex banka nebija Lehman Brothers, tomēr proporcionāli Latvijas IKP un tā laika Latvijas valsts budžetam, izmaksas Parex banka glābšanai bija lielas. Iespējams, ka ieguldītie resursi, būtu labāk izmantoti citur kritiskā stāvokļa tā laika tautsaimniecībā dēļ.

Neatkarīgi no virspusējās ekonomiskas netaisnības, ko izraisa šāds noregulējuma mehānisms, tā pielietošana ir nepieciešama, pamatojoties uz banku un finanšu tirgu īpatnībām. Pirmkārt, bankas nodrošina finanšu infrastruktūras, piemēram, maksājumu sistēmu, darbību. Ja šāda infrastruktūra tiktu kompromitēta, tad sekas būtu katastrofālas.

Otrkārt, finanšu institūcijas ir ekonomiski ļoti cieši saistītas, un vienas institūcijas bojāeja varētu izraisīt "domino kauliņu" efektu, jo globālajā, reģionālajā vai vietējā finanšu tirgū rastos smagas likviditātes problēmas. Vienas kredītiestādes vai brokeru sabiedrības maksātnespēja vai "defolts" var nozīmēt to, ka citām iestādēm nav nepieciešamie aktīvi, lai izpildītu savējās saistībās. Slavenās Lehman Brothers ieguldījumu brokeru sabiedrības maksātnespēja noveda pie nepieciešamības nekapitalizēt citus tirgus dalībniekus, kuri cieta no kredītriska. Papildus tam, strīdi un maksātnespējas process turpinās līdz pat šodienai, bet no investoru puses zaudēto aktīvu vērtība ir jau lielākoties paspējusi izsīkt.

Treškārt, Jeila Universitātes (Yale University) profesors Roberts Šillers un viņa kolēģi uzvedības finanšu nozarē ir izteikuši hipotēzi, ka finanšu tirgus efektīvas darbības būtiskākais faktors ir sabiedrības pārliecība par finanšu sektora veselības stāvokli, kas, bieži vien, ir balstīta uz māņticīgiem, ačgārniem vai vienkārši empīriski kļūdainiem pieņēmumiem. Attiecīgi, pat ja necietušās finanšu iestādes nav iepriekš izveidojušas ciešas saistības ar neveselīgo iestādi, tad tik un tā vienas iestādes patoloģija drīz vien varētu kļūt par vispārēju sistēmisku epidēmiju zemā uzticības līmeņa no patērētāju un tirgus dalībnieku puses dēļ.

Ņemot vērā šos faktorus, ir viegli secināt, ka bail-out (finanšu iestāžu glābšanas) mehānisms ir nepieciešams. Tomēr, kā jau tika iepriekš minēts, finanšu iestāžu kļūdu dzēšana, izmantojot valsts budžeta līdzekļus, ir prima facie netaisnīga politika, un arī tīri pragmātiski finanšu krīze bieži vien ir pirmsākums vispārīgai ekonomiskai krīzei. Vai ir veids, kā nodrošināt to, ka kredītiestādes tiek pieslēgtas pie sistēmas un ka tās neaplipina citus tirgus dalībniekus ar savu likviditātes trūkuma "gripu", bet tajā pašā laikā nodrošināt to, ka publiskie finanšu resursi nebūtu pārliekus apgrūtināti ar kredītiestāžu noregulējuma slogu?

Jau finanšu krīzes laikā Eiropas Savienības dalībvalstīs tika eksperimentēts ar vairāku veidu banku noregulēja mehānismiem, pirms tika izveidots harmonizēts banku noregulējuma režīms ar Direktīvu 2014/59/EU. Piemēram, priekš Lielbritānijas kredītiestādes Northern Rock, kas 2008. gadā cieta sevišķi smagi, atbildīgās iestādes izmantoja pagaidu iestādes un aktīvu sadalīšanas noregulējuma rīkus. Otrais no šiem rīkiem arī tika piemērots attiecībā uz Parex banka. Papildus tam Amerikas Savienotajās Valstīs attiecībā uz investīciju brokeru sabiedrībām tika piemērots uzņēmuma pārdošanas rīks, kur kāda cita finanšu iestādē iegādājās cietušo iestādi, tai skaitā tās "slikto" portfeļa daļu, kas atradās iestādes bilancē darījuma brīdī.

Šāda veida banku noregulējuma rīki ir pašsaprotami un tie arī sastāda lielāko daļu no rīkiem, ko piedāvā Banku noregulējuma direktīvas harmonizētais režīms. Toties, lai aizstātu politiski nepieņemamu ārējo rekapitalizācijas rīku, svarīgākās jurisdikcijas attiecībā uz pasaules finanšu un kapitāla tirgu ieviesa tā saucamo "bail-in" jeb iekšējās rekapitalizācija rīku. Iekšējā rekapitalizācija ir pamatota uz to, ka par kredītiestāžu vai citu tirgus dalībnieku maksātnespēju vai citāda viedām finansiālām grūtībām būtu jāmaksā to akcionāriem un kreditoriem, lai tiktu novērsta negatīva ārējā ietekme uz sabiedrību. Kontrastā ar ārējo rekapitalizāciju, kur uzņemtie riski tiek vērsti uz āru, iekšēja rekapitalizācija nodrošina, ka risku ārējā negatīvā ietekme tiek noturēta šajā iestādē.

Iekšēja rekapitalizācija tiek nodrošināta, izmantojot akcionāru kapitālu, kā arī izmantojot finansējumu, ko nodrošina noregulējuma fondi, kuru piedāvātais rezerves kapitāls tiek finansēts no tirgus dalībnieku iemaksām. Papildus tam inovatīvākais elements šim mehānismam ir – noteiktu šķiru kreditoru parādu saistības ar šo finanšu iestādi tiek konvertētas bankas pašu kapitālā, kas izveidotu pietiekami lielu kapitāla buferi, lai nodrošinātu iestādes turpmāku darbību krīzes situācijās.

Šis mehānisms ne tikai nodrošina iestādes funkcionēšanu, kad tā ir iekļuvusi nepatikšanās, bet teorētiski dotu stimulu kreditoriem pastiprināti uzraudzīt iestādes darbību un izmaiņas kapitāla struktūrā, tātad priekšlaicīgi samazinot nelabvēlīgā notikuma iespējamību. Ņemot vērā to, ka akcionāru interesēs ir palielināt iestādes "sviru",¹ tad pastiprināta uzraudzība no kreditoru puses varētu samazināt neadekvātu risku slogu uzņemšanos šī papildu mudinājuma netieši iesaistīties korporatīvās pārvaldības procesos dēļ.

Ir ticami, ka šāds banku noregulējuma režīms ir optimālāks nekā ārēja rekapitalizācija, īpaši ja uzraudzības iestādes Eiropas Savienības dalībvalstīs piemēro pārējos noregulējuma rīkus, lai nodrošinātu iestādes turpmāku ilgtspējīgo darbību. Tomēr faktiska režīma ieviešana varētu izraisīt ievērojamus sarežģījumus un beigu beigās nenovērst sistēmiskā riska rašanos. Regulējuma īpatnības un praktiskais pielietojums nozīmē to, ka tā efektivitāti būs iespējams pārbaudīt tikai un vienīgi, kad finanšu tirgus cieš no ievērojamiem strukturālajiem traucējiem. Protams, šajā brīdi noregulējuma rīku trūkumus būtu jau par vēlu novērst, bet ir iespējams izvirzīt kritiskas hipotēzes attiecībā uz paredzamiem trūkumiem, ar ko saskarsies uzraugi un finanšu iestādes šādā apmēra krīzes situācijā.

Pirmkārt, iekšējā rekapitalizācija mehānisma efektivitāte ir atkarīga no brīža, kad tiek pieņemts lēmums piemērot šo rīku. Lēmumu pieņem regulators. Ja regulators piemēro iekšējo rekapitalizāciju pārāk agri, tad rekapitalizācijas process var būt neveiksmīgs, jo ex-post zaudējumi vai likviditātes trūkums var padarīt bail-in nepietiekamu, lai noturētu iestādi virs ūdens. No otras puses, ja rīks tiek piemērots pārāk vēlu, tad ir iespējama bankas kreditoru "bēgšana". Akcionāriem un obligāciju turētājiem nav iespējams būt tik veikliem, cik parastam finanšu pakalpojumu patērētājam attiecībā uz saistību likvidāciju ar cietušo kredītiestādi, bet šāda "bēgšana" varētu novest pie situācijas, kur nav adekvāts resursu daudzums, lai veiktu iekšējo rekapitalizāciju, un faktiski tik un tā aktīvu injekcija būtu jāveic no valsts budžetu līdzekļiem.

Otrkārt, ir jāņem vērā arī tas, ka iekšējās rekapitalizācija rīka piemērošanas lēmums atstātu sekas uz finanšu tirgu stabilitāti. Kā jau minēts, stabila finanšu tirgu darbība ir balstīta gan uz uzticamību, gan uz pārliecību finanšu sistēmā. Jebkurš lēmums piemērot noregulējuma rīkus atstās negatīvu iespaidu uz šiem faktoriem. Ja šāds lēmums tiek pieņemts attiecībā uz globāli sistēmiski svarīgām finanšu institūcijām (G-SIFIs), tad negatīva sabiedrības rezonanse spētu izraisīt ievērojamu nestabilitāti.

Treškārt, iekšējā rekapitalizācijas rīka izmantošana ir pamatota uz pieņēmumu, ka šāda veida noregulējums atstās mazāku iespaidu uz valsts budžetu un nodokļu maksātājiem, kas būtu īpaši svarīgi nestabilitātes vai krīzes laikā. Tomēr jāņem vērā, ka valsts budžets un nodokļu maksātāji tik un tā tiks ietekmēti nelabvēlīgi pat ja tiek izmantots tā saucamais "bail-in" rīks. Par rekapitalizāciju kādam ir jāmaksā, un šajā gadījumā Rietumeiropas valstīs šāda nasta tiktu uzlikta uz institucionālo investoru, piemēram, pensiju fondu, pleciem. Šāda veida sodīšana varētu ievērojami ietekmēt to finanšu tirgus sektoru darbību, kas ir tieši saistīti ar patērētāju uzkrājumiem un ieguldījumiem.

Secināms, ka iekšējā rekapitalizācijas rīka efektivitāti nosaka tirgus apstākļi – vai finanšu tirgus jau cieš no būtiskām problēmām? Ja šāds stāvoklis jau pastāv, tad rīka izmantošana var ne tikai būtu neveiksmīga ielāpa izveidošana, bet var arī pasliktināt vispārējo stāvokli, kā arī ierobežot citas svarīgas mikro un makroprudenciālās darbības no regulatoru puses. Attiecīgi rīka efektivitāte ir pilnīgi atkarīgi no regulatora spējām un kapacitātes noteikt, kurā brīdī "nospiest gaili".

1 Svira šajā kontekstā apzīmē iestāžu tendenci palielināt parādsaistības, lai iegūtos līdzekļus spētu izmantot savā uzņēmējdarbībā. Stabilos tirgus apstākļos t.s. sviras efekts ļauj finanšu iestādēm ieguldīt vairāk nekā bez aizdevuma tās spētu, bet tirgus nestabilitātes gadījumā sviras attiecībā ir maksātnespējas riska faktors.