Kristīne Krūma: Dubultā pieeja dubultpilsonībai

Latvijā dubultpilsonība - izņēmums, nevis likums

Attiecībā uz dubultpilsonību Latvijas politika kopš neatkarības atjaunošanas bijusi divējāda. No vienas puses, Latvija aizliedz dubultpilsonību, tādējādi nodrošinoties, ka Krievijas pilsoņi nekļūst par Latvijas pilsoņiem. No otras puses, 1994.gada Pilsonības likums pieļauj dubultpilsonību, lai pilsonību reģistrācijas kārtībā atjaunotu tiem bijušajiem pilsoņiem, kas okupācijas laikā devās bēgļu gaitās vai tika deportēti.

Patlaban Pilsonības likums ir pretrunīgs attiecībā uz dubultpilsonību. Likuma 2.pants nosaka, ka bērni, kuru abi vecāki ir Latvijas pilsoņi, neatkarīgi no dzimšanas vietas ir Latvijas pilsoņi. Savukārt 3.pants nosaka, ka, ja tikai viens no vecākiem ir Latvijas pilsonis un vecāki pastāvīgi dzīvo ārpus Latvijas, bērna pilsonību vecāki nosaka savstarpēji vienojoties. Tādējādi ārpus Latvijas dzimušie Latvijas pilsoņu bērni tiek reģistrēti kā Latvijas pilsoņi.

Problēmas rodas, ja valsts, kurā piedzimuši Latvijas pilsoņu bērni, piešķir pilsonību pēc tā sauktā jus soli (dzimšanas vai dzīves vietas) principa, jo tad viņi kļūst par dubultpilsoņiem. Taču likuma 9.pants paredz, ka personai, kura tiek uzņemta Latvijas pilsonībā, nedrīkst izveidoties dubultā pilsonība. Savukārt, šī paša panta 2.daļā noteikts, ka gadījumā, ja Latvijas pilsoni var uzskatīt arī par ārvalsts pilsoni, tad attiecībās ar Latviju viņš tiek uzskatīts par Latvijas pilsoni.

Varētu prezumēt, ka 9.panta 1.daļa attiecināma tikai uz tām personām, kas naturalizējas, bet attiecībā uz ārvalstīs dzimušiem bērniem piemērojama šī panta 2.daļa. Šādu interpretāciju pieļauj arī 24.pants, kas nosaka, ka pilsonību var atņemt ar tiesas lēmumu, ja persona ir ieguvusi citas valsts pilsonību, neiesniedzot iesniegumu par atteikšanos no Latvijas pilsonības.

Papildus iepriekš minētajam, dubultpilsonība ir atrunāta arī likuma Pārejas noteikumos. Tie nosaka, ka Latvijas pilsoņi un viņu pēcnācēji periodā no 1940.gada 17.jūnija līdz 1990.gada 4.maijam, kas atstāja Latviju kā bēgļi vai tika deportēti, varēja reģistrēties kā Latvijas pilsoņi līdz 1995.gada 1.jūlijam, neatsakoties no savas pilsonības citā valstī.

Tādējādi Pilsonības likums paredz, ka Latvijas pilsonību nevar iegūt, ja persona ir citas valsts pilsonis, izņemot Pārejas noteikumos minēto situāciju. Bet tas neizslēdz iespēju iegūt dubultpilsonību dzimšanas brīdī. Praksē tas nozīmē, ka Latvija nerada dubultpilsonību, bet atzīst, ja citas valstis to dara.

Pēckara Eiropas mērķis - samazināt dubultpilsonību

Pēc Otrā pasaules kara veidotā ideālā vīzija, ka katram cilvēkam ir jābūt vienas valsts pilsonim, nav kļuvusi par realitāti Eiropā. Valstis pakāpeniski ir apzinājušās, ka praksē veidojas situācijas, kad tās nevar strikti pieturēties pie šī principa, un tiek meklēti kompromisa varianti. Attieksmes maiņa vistiešāk ir attiecināma uz dubultpilsonību.

Pēc Otrā pasaules kara attieksme pret dubultpilsonību bija klaji negatīva, jo tā radīja grūtības valstīm īpaši diplomātiskās aizsardzības un militārā dienesta kontekstā[1].

Dubultā pilsonība visbiežāk rodas, ja vienlaicīgi tiek piemēroti jus soli un jus sanguinis (vecāku pilsonības) principi vai arī ja persona naturalizējas vēlākā dzīves laikā.

Dubulto pilsonību nevar izslēgt ne ļoti līdzīgu, ne arī fundamentāli atšķirīgu pilsonības likumu gadījumos. Piemēram, ja vecāki ir ar atšķirīgu pilsonību un abu valstu likumi paredz pilsonības iegūšanu pēc jus sanguinis principa. Līdzīgi, ja vecāki ir ar vienu pilsonību, bet bērns dzimst valstī, kas piemēro jus soli.

Tādējādi, vienīgais veids, kā izvairīties no dubultās pilsonības, bija starptautiskie līgumi vai arī “Kollisionsnormen” sistēmas akceptēšana un piemērošana, lai risinātu pilsonības konfliktus[2]. Tas vedināja valstis vienoties par pamatnoteikumiem. Viena no šādām vienošanām Eiropas mērogā bija 1963.gadā Eiropas Padomē pieņemtā Konvencija par Dubultpilsonības gadījumu samazināšanu un Militāriem pienākumiem dubultpilsonības gadījumos (ETS no.43, 1963), kuru vēlāk papildināja ar diviem protokoliem (1977.gadā un 1993.gadā). Saskaņā ar Konvenciju dubultpilsonības samazināšana tika atzīta par vienu no Eiropas Padomes mērķiem.

Mūsdienu Eiropa labvēlīgāka pret dubultpilsonību

Šī iepriekšējā politika ir pārskatīta, strādājot pie Eiropas Pilsonības konvencijas (EPK) (stājās spēkā 2000.gada 1.martā), ņemot vērā arvien pieaugošo darbaspēka migrāciju, kas rada skaitliski lielas imigrantu kopienas; jauktās laulības; cilvēktiesību attīstību, kā arī vispārējo valstu integrāciju Eiropā. Šobrīd attieksme pret dubultpilsonību kā kaut ko nevēlamu mainās. Valstis pilsonības piešķiršanu uzskata par vienu no galvenajiem integrāciju veicinošiem faktoriem.

EPK atstāj rīcības brīvību dalībvalstīm noteikt, kādā apmērā dubultpilsonība ir atļauta (15.pants). Pie tam vairākos pantos tā aicina valstīm pieņemt dubultpilsonībai labvēlīgu regulējumu, piemēram, atļaut bērniem saglabāt dažādas pilsonības, ko iegūst piedzimstot (14.pants), atļaut pilsonību saglabāt laulātajiem, kuri saskaņā ar nacionālo likumdošanu automātiski iegūst laulātā pilsonību. Valstis arī nevar prasīt, lai persona atsakās no savas iepriekšējās pilsonības, lai iegūtu valsts pilsonību, kas ir īpaši aktuāli bēgļiem, kuri bieži nevar atteikties no iepriekšējās pilsonības (16.pants).

Izmaiņas vērojamas arī citās ar pilsonību saistītās jomās. Piemēram, privāttiesiskos jautājumos valstis pakāpeniski pāriet uz lex domicilii (dzīvesvietas princips) lietošanu, atsakoties no pilsonības kā piesaistes faktora[3].

Diplomātiskās aizsardzības jomā ir vērojamas divas paralēlas tendences. Pirmkārt, līdz ar pieaugošo cilvēktiesību mehānismu skaitu diplomātiskās aizsardzības institūta nozīme mazinās[4]. Otrkārt, attiecībā uz dubultpilsoņu diplomātisko aizsardzību veidojas princips, ka aizsardzību var realizēt pat attiecībā uz dubultpilsoņa pilsonības valsti, ja dominējošā saikne ir stiprāka ar prasītājvalsti[5]. Šīs attīstības nenozīmē, ka sagaidāmas tūlītējas izmaiņas valstu pilsonības politikā, ko apliecina arī dažkārt pretējā virzienā orientēti nacionālie tiesību akti (skatīt tabulu raksta beigās).

Rekomendācijas Latvijas pilsonības politikai

Ņemot vērā demogrāfiskās tendences Eiropā, var uzskatīt, ka starp valstīm sāksies cīņa par darbaspēku un tās centīsies kļūt pievilcīgas īpaši ES pilsoņiem. Viegla pilsonības iegūšana jau šobrīd dara vairākas valstis, piemēram, Beļģiju, Zviedriju, pievilcīgas ieceļotājiem.

Latvijas pilsoņu skaits pat Eiropas mērogos ir neliels, pie tam demogrāfiskās situācijas dēļ tas arvien samazinās. Padomju okupācijas rezultātā Latvijā ir vērojams izglītotu cilvēkresursu trūkums. Tas liek Latvijai pārskatīt savu pilsonības politiku dubultpilsonības jautājumos.

Pirmkārt, būtu nepieciešams ratificēt EPK. Otrkārt, būtu jāpārdomā grozījumi Pilsonības likumā, lai nerastos pārpratumi attiecībā uz ārpus Latvijas dzimušo Latvijas pilsoņu bērnu pilsonības noteikšanu. Treškārt, būtu jāapsver iespēja atteikties no dubultpilsonības ierobežojumiem attiecībā uz ES pilsoņiem, balstoties uz abpusējības principu. Visbeidzot, no politiskā procesa viedokļa būtu svarīgi diskutēt par šiem jautājumiem un meklēt valstiskus risinājumus, nevis „iesaldēt” tos līdz vēlēšanām.

Situācija ES valstīs attiecībā uz dubultpilsonību, EPK statuss[6]

Austrija. Spēkā. (1.03.2000.) Principā dubultpilsonība ir aizliegta (Staatsburgerschaftsgesetz, Federal Law Gazette 1985/311). Taču izņēmuma gadījumos var tikt izsniegta atļauja dubultpilsonības iegūšanai, ja tas ir Austrijas interesēs vai svarīgi ģimenes dzīvei (28.panta 1. un 2. paragrāfs)

Beļģija. Nav parakstījusi Pašreiz Pilsonības Kodeksa 22.pants aizliedz dubultpilsonību, taču ir izskanējuši priekšlikumi izslēgt šo pantu. Ir arī iespējami izņēmumi.

Čehija. Spēkā. (1.07.2004.) Saskaņā ar 1993.gada Pilsonības Aktu dubultpilsonība nav pieļauta, taču 2005.gadā Iekšlietu ministrija izstrādāja jaunu likumprojektu, kas paredzēja pilnīgu dubultpilsonības akceptēšanu.

Dānija. Spēkā. (1.11.2002.) Nepieļauj dubultpilsonību. Likumdošanā ir princips par izvairīšanos no dubultpilsonības.

Francija. Parakstīta. (4.07.2000) Pieļauj dubultpilsonību.

Grieķija. Parakstīta. (6.11.1997.) Grieķijas Pilsonības Kodekss (Likums 3284/2004) atļauj dubultpilsonību. Pieņemot citu pilsonību, ir iespēja atteikties no Grieķijas pilsonības ar Iekšlietu ministra atļauju (16.pants).

Igaunija. Nav parakstījusi. Pilsonības Akts nosaka, ka dubultpilsonība nav pieļaujama.

Īrija. Nav parakstījusi Pieļauj dubultpilsonību.

Itālija. Parakstīta. (6.11.1997 ) Pieļauj dubultpilsonību, ja Itālijas pilsonis iegūst citas valsts pilsonību. Attiecībā uz citu valstu pilsoņu naturalizāciju prakse ir mainījusies nesen, un ‘certificato di svincolo’, kas apliecina atteikšanos no iepriekšējām pilsonībām, vairs netiek prasīts (2002.gadā to atcēla attiecībā uz ES pilsoņiem un 2004.gadā pavisam).

Kipra. Nav parakstījusi. Saskaņā ar 1967. gada likumu dubultpilsonība ir pieļaujama, bet jāņem vērā, ka īpašs režīms tiek piemērots attiecībā uz turku kipriešiem.

Latvija. Parakstīta. (30.05.2001) Latvijas pilsonības piešķiršana nedrīkst radīt dubultpilsonību. Personas, kas ir dubultpilsoņi, tiek uzskatītas tikai par Latvijas pilsoņiem. Pilsonības likuma Pārejas noteikumi pieļauj dubultpilsonību attiecībā uz okupācijas laika bēgļiem.

Lielbritānija. Nav parakstījusi Pieļauj dubulto pilsonību.

Lietuva. Nav parakstījusi. Lietuvas 2003.gada likums pieļauj dubulto pilsonību etniskiem lietuviešiem, t.i., tiem, kas bija pilsoņi pirms okupācijas.

Luksemburga. Nav parakstījusi. Līdz šim ierobežojoša pieeja (25.p. Pilsonības likumā). Valdība paziņojusi, ka dubultpilsonība tiks ieviesta 2006.gadā.

Malta. Parakstīta. (29.10.2003) Akceptē dubulto pilsonību

Nīderlande. Spēkā. (1.07.2001) Saskaņā ar 2003.gadā veiktiem Pilsonības akta grozījumiem tie, kas labprātīgi iegūst citas valsts pilsonību, zaudē Nīderlandes pilsonību, izņemot, ja tā iegūta pēc jus soli principa, ja dubultpilsonis līdz 18 gadu vecumam dzīvojis otras pilsonības valstī 5 gadus un ja laulātais ir citas valsts pilsonis.

Polija. Parakstīta. (29.04.1999) 1962.gada Pilsonības likums ar 1999.gada grozījumiem pieļauj dubultpilsonību. Padomju laikā Polijai bija līgumi ar virkni valstu par dubultpilsonības izskaušanu. Šobrīd tikai Ukraina nav veikusi nepieciešamās procedūras līguma darbības izbeigšanai. Pie tam īpaši atvieglota procedūra pilsonības iegūšanā ES pilsoņiem (Polijas Pilsonības Akta 8.panta 2.daļa). Prasība rezidēt piecus gadus ir svītrota.

Portugāle. Spēkā. (1.02.2002) Portugāle pieļauj dubultpilsonību, jo tikai tie, kas paši atsakās no pilsonības, to zaudē.

Slovākija. Spēkā. (1.03.2000) Dubultpilsonība ir akceptēta (Akts Nr.40/1993). Saskaņā ar 9.panta 1.daļu pilsonību var zaudēt, ja persona pati to lūdz.

Slovēnija. Nav parakstījusi. Saskaņā ar Pilsonības likumu (pieņemts 26.06.1991, OG No.1/91-I) dubultpilsonība ir pieļauta. Slovēnijas pilsoņiem nav jāatsakās no pilsonības, iegūstot jaunu pilsonību. Atteikšanās no pilsonības netiek prasīta noteiktām grupām, kas iegūst Slovēnijas pilsonību, balstoties uz paātrināto un izņēmuma naturalizāciju. Labējās partijas uztur diskusiju par dubultpilsonības aizliegšanu.

Somija. Parakstīta. (6.11.1997.) Pieļauj dubultpilsonību.

Spānija. Nav parakstījusi. Nav šķēršļu dubultpilsonībai, ja Spānijas pilsonim ir vienlaicīgi divas vai vairākas Latīņamerikas valstu pilsonības.

Ungārija. Spēkā. (1.03.2002) Kopumā Pilsonības likums (Act XXIX ar grozījumiem) pieļauj dubultpilsonību, bet praktizē īpašu līgumu slēgšanu ar valstīm par to, kādas tiesības piešķiramas un pienākumi dubultpilsoņiem uzliekami. Padomju laikā slēgtie līgumi par dubultpilsonību ir anulēti.

Vācija. Spēkā. (1.09.2005) Vispārējā naturalizācijā prasība ir atteikties no citas pilsonības, taču ES pilsoņi ir priviliģētā statusā, jo viņi var saglabāt savu pilsonību, ja arī izcelsmes valsts piedāvā tādas pašas tiesības Vācijas pilsoņiem. Beļģijai, Nīderlandei un Slovēnijai ir ierobežota pieeja. Dubultpilsonība liegta Dānijas, Igaunijas, Latvijas, Lietuvas, Luksemburgas, Austrijas, Spānijas un Čehijas pilsoņiem.

Zviedrija. Spēkā. (1.10.2001) Zviedrijas Akts (2001:82) ir spēkā kopš 01.07.2001 un pieļauj dubulto pilsonību. Persona var saglabāt savu iepriekšējo pilsonību un arī Zviedrijas pilsonis var saglabāt savu pilsonību, iegūstot jaunu.

________________________________________

[1] Skatīt, piemēram, Harvardas pilsonības pantu projektu, AJIL Vol 23, Special Number, 40.lpp. 1930.gada Hāgas konvenciju par pilsonības likumu pretrunām (Hague Convention on Conflict of Nationality laws) preambulu.

[2] Kolīziju normu sistēma darbojas, piemēram, starptautiskajās privāttiesībās. Kolīziju normas nosaka, kuras valsts likumi jāpiemēro, ja rodas pretrunas.

[3] Explanatory report. Bet vēl joprojām ir daudzas valstis Eiropā, kas dod priekšroku lex patriae (pilsonības) principam, nevis lex domicilii. Lex patriae dod priekšroku Somija, Zviedrija, Francija, Vācija, Itālija un Spānija. Kaut gan Somijā un Zviedrijā lex domicilii pakāpeniski iegūst arvien lielāku nozīmi. Detalizētu analīzi, kas attiecas uz šo principu piemērošanu ES diskriminācijas aizlieguma principa kontekstā, ir veicis Bogdan M. savā rakstā "EG-Rattsliga synpunkter pa anvandning av medborgarskapet som aknytningsmoment I den internationella familjeratten". Latviešu valodā raksts pieejams žurnālā "Likums un Tiesības", 2005.gada janvāris (nr.65).

[4] Skatīt "Discussion on Preliminary Report of the Special Rapporteur", 2520th meeting, 28 April, 1998 A/CN.4 ?483, sect. E A/CN.4/484, A/CN.4/L553, kā arī atbildīgā ziņotāja Džona Dugarda (John Dugard) ziņojumus, kas pieejami Starptautisko tiesību komisijas mājas lapā

[5] Irānas-ASV Prasību tribunāla lietas (Iran - U.S.C.T.R.) Case No. 157, Esphahanian v. Bank Tejarat, International Law Reports 72, 478, un Case No. 211 Golpira v. Islamic Republic of Iran, International Law Reports 72, 493. Līdzīgām lietām skatīt Report of the ILC of its work during 56th session 41.-42.lpp. Viena no būtiskākajām lietām ir Merge claim, ko izskatīja Itālijas-ASV Samierināšanas komisija. 22 I.L.R.(1995) 443.lpp. un ANO Kompensācijas komisijas prakse, kuru izveidoja Drošības padome, lai sniegtu kompensācijas par zaudējumiem, ko radīja Irākas okupācija Kuveitā. United Nations document S/AC.26/1991/7/Rev.1, 11.paragrāfs.

[6] Izmantoti dati no EP PA ziņojuma Nationality rights and equal opportunities, 9.02.2004. Doc.10070, EPK ratifikāciju tabulas, Network on Free Movement of Workers within the European Union. Report on 2004. Report for the European Commission on the Implementation of EU free movement law in 25 Member States, Centre for Migration Law, Nijmegen November 2005, Volumes I-II un ES projekta NATAC (The acquisition of nationality in the EU Member States: rules, practices and quantitative developments) jauno dalībvalstu ekspertu ziņojumu materiāliem.