Olafs Grigus: Stabulējot par konvencijām  (39)

Lasītājiem, kas nav jautājumā iedziļinājušies, pirmajā brīdī varētu rasties iespaids, ka runa ir par Parlamenta aicinājumu apstiprināt un ieviest kādu Eiropas Savienības tiesību aktu. Šāds pieņēmums būtu kļūdains. Eiropas Padome ir viena no vecākajām starptautiskajām politiskajām organizācija Eiropā, un tā šobrīd vieno 47 Eiropas valstis, ieskaitot tādas valstis kā Krievija, Azerbaidžāna un Turcija. Mulsumu varētu radīt apstāklis, ka atsevišķām Eiropas Savienības institūcijām ir ļoti līdzīgi nosaukumi. Proti, Eiropas Savienības Padome, kas ir institūcija, kurā ES līmenī dalībvalstis pārstāv to valdību ministri, veidojot ES likumdošanu, un Eiropadome, kas ir formāts, kurā ES dalībvalstu galvenie vadītāji pulcējas, lai diskutētu par ES politisko darba kārtību. Attiecīgi svarīgi atzīmēt, ka starptautiskā organizācija, kuras paspārnē esoša darba grupa konvenciju izstrādāja, nav daļa no Eiropas Savienības institūcijām, bet atsevišķa organizācija.

Pēc iepazīšanās ar šo informāciju savukārt varam secināt, ka Stambulas konvencija nekādi nevarētu būt daļa no ES likumdošanas. Eiropas Savienības normatīvo aktu izstrāde ir ļoti garš, sarežģīts un rūpīgs process. Šajā procesā piedalās gan ES pilsoņu vēlētie pārstāvji Eiropas Parlamentā, gan valstu valdību pārstāvji ES Padomē, gan arī Eiropas Komisijas eksperti. Kā galvenie būtu izceļami divi ES tiesību aktu veidi. ES regulas, ko dalībvalstis piemēro tieši, un ES direktīvas, kuras valstis iestrādā savos normatīvajos aktos sev piemērotākajā veidā. Saprotams, ka Stambulas konvencija, kuru izstrādājusi ekspertu darba grupa Eiropas Padomes ietvarā, ne tuvu nav izgājusi cauri šādam pamatīgam un skrupulozam izstrādes procesam. Tas arī ir saprotami, jo konvencija ir starptautiska valstu vienošanās, nevis saistošs tiesību akts.

Protams, cilvēki nereti mēdz apgalvot, ka "konvencija pēc ratifikācijas kļūst saistoša". Atsevišķi Latvijas politiskie spēki pat iet tik tālu, ka ar patosu gatavi apgalvot, ka konvencija ir "pirmais šāda veida starptautiskais dokuments", bet ko galu galā viņi ar to domā? Eiropas Savienības normatīvo aktu gadījumā ir saprotams, ka Eiropas Komisija var pret dalībvalstīm saistību neizpildes gadījumā vērsties tiesā. Dalībvalstij, kas neizpilda savas saistības pret ES, var gadīties maksāt soda naudu. Vai arī Eiropas Padomes rīcībā ir instrumenti, lai dalībvalstis piespiestu pildīt saistības, ko tās ir uzņēmušās, lai mēs nudien varētu runāt par saistošu Padomes konvenciju?

Lai rastu atbildi uz šo jautājumu, nav jālūkojas sevišķi senā pagātnē. Iespējams, būtu vietā palūkoties uz to, kā Eiropas Padome reaģējusi uz kādas tās dalībvalsts acīmredzamu un neattaisnojamu starptautisko normu pārkāpumu. 2014. gada aprīlī Eiropas Padomes Parlamentārā asambleja, reaģējot uz Krievijas veikto Ukrainai piederošās Krimas aneksiju, pieņēmusi rezolūciju, paužot nosodījumu, un atņēmusi balsstiesības Krievijas delegācijai, kā arī izslēgusi tās pārstāvjus no visām vadošajām struktūrām. Vērtējums par to, par cik smagām soda sankcijām būtu jāuzskata šis Eiropas Padomes solis, lai paliek lasītāju pašu ziņā. Es no savas puses savukārt vēlētos uzsvērt divus faktus:

Kā galvenais iemesls Krievijas balsstiesību atjaunošanai it kā bijusi vēlme atvieglot Krievijas pilsoņiem pieeju Eiropas Cilvēktiesību tiesai (ECT). Latvijas ārlietu ministrs Edgars Rinkēvičs norādījis, ka šis šķiet sevišķi dīvains apsvērums, ņemot vērā, ka Krievijas valdība paziņojusi, ka neuzskata par obligātu ECT spriedumu respektēšanu. Varam secināt, ka Eiropas Padomei nav instrumentu, lai piespiestu dalībvalstis ievērot starptautiskās normas vai ECT lēmumus. Institūcijas darbība balstās uz tās dalībvalstu godaprāta un vēlmes pēc kopēja starptautiska "labas uzvedības kodeksa".

Arī Stambulas konvencija šajā ziņā nav nekas unikāls un ar maģiskām īpašībām apveltīts. Pat tad, ja vairākums dalībvalstu uzskatītu, ka kāda konvenciju ratificējusī valsts tās saturu pietiekošā mērā nerespektē un tām tas šķistu ļoti svarīgs jautājums (kas izklausās pēc maz ticama scenārija), nav ne mazākā iemesla uzskatīt, ka Padomei būtu kādi instrumenti, lai panāktu dalībvalsts uzvedības maiņu un kādu konkrētu konvencijas interpretāciju vai lai uzspiestu valstij ieviešanas pasākumus.

Šajā kontekstā sevišķi smieklīgs šķiet Stambulas konvencijas kritiķu paustais Krievijā. Izlikšanās, ka konvencijas ratifikācija apdraudētu Krievijas sabiedrību, izskatās pēc sevišķas liekulības apstākļos, kad tai nav ne mazākās cieņas pret Eiropas Padomi un starptautiskajām normām. Tiesa gan, arī konvencijas ratifikācija nebūtu sevišķi godīga, ņemot vērā, ka Krievijā salīdzinoši nesen lemts dekriminalizēt vardarbību ģimenē. Varētu pat teikt, ka Krievijas solis, neizliekoties, ka tai rūp vardarbības novēršana, ir apsveicams. Konvencijas mērķis galu galā primāri tomēr ir vardarbības novēršana. Protams, mēs varētu vēlēties, lai Krievija savā atklātībā iet arī soli tālāk un neizliekas, ka īstais iemesls būtu jālasa starp rindiņām konvencijas dokumentā (it kā viņus uztrauktu Eiropas Padomes un ECT lēmumi).

Cilvēki, kuriem ideja par konvekcijas ratifikāciju izraisa bažas, nereti atsaucas uz tajā iekļauto "uzraudzības mehānismu", proti, ekspertu grupu GREVIO. Ap šo brīdi tam vajadzētu būt pašsaprotami, bet drošības pēc jānorāda, ka šai Eiropas Padomes ekspertu grupai nav nekādu instrumentu, lai iespaidotu Padomes dalībvalstu nacionālos normatīvos aktus. Šī ekspertu grupa, kurā darbojas dažādu dalībvalstu pārstāvji, sadarbībā ar dalībvalstu institūcijām izstrādā attiecīgo valstu monitoringa ziņojumus par progresu konvencijas mērķu sasniegšanā. Šis ziņojums un ekspertu ieteikumi dalībvalstīm var būt noderīgi, pilnveidojot savus nacionālos tiesību aktus. Gadījumā, ja ziņojums un starptautiskā ekspertīze dalībvalstij nav noderīga, nekas tai netraucē ziņojumu pieņemt zināšanai, neveicot tālākas darbības.

Tagad, kad esam noskaidrojuši, kas ir Eiropas Padomes Konvencija par vardarbību pret sievietēm un vardarbību ģimenē, varam atgriezties pie jautājuma, kāpēc Eiropas Parlaments rezolūcijā aicinājis ES dalībvalstis to ratificēt. Kopš konvencijas stāšanās spēkā 2014. gadā Eiropas Parlamenta aicinājumi dalībvalstīm to ratificēt kļuvuši par ikgadēju parādību. No vienas puses varētu vēlēties to norakstīt uz Eiropas Parlamentā ievēlēto deputātu vēlmi "pazīmēties" un savā veidā apliecināt savu nozīmi. Proti, varbūt viņi vēlētos teikt, ka tieši viņi bija tie, kas veicinājuši Eiropas valstu solidaritāti un mazinājuši to sašķeltību. Šādu simbolisku žestu politikā ir ne mazums. Tāpat vērā ņemams noteikti ir arī deputātu uztraukums par vardarbības izplatību dalībvalstīs. Ideja par to, ka pati ratifikācija jau atrisina problēmu, protams, būtu muļķīga. Tāpat muļķīgi būtu pieņemt, ka problēma nav risināma bez konvencijas ratifikācijas, kā to norādījuši arī politiķi Latvijā.

Jebkuras nacionālās normatīvo aktu izmaiņas ir veicamas pilnīgi neatkarīgi no Stambulas konvencijas. Vienīgais nacionālā līmeņa normatīvo aktu izstrādes ieguvums varētu būt saistāms ar GREVIO grupas ekspertīzes izmantošanu likumprojektu izstrādē. Vienlaikus jautājums, kas nepelnīti atstāts bez ievērības diskusijās par Stambulas konvenciju, gan ir iespējamā ES līmeņa tiesību aktu izstrāde, kas būtu paredzēta konvencijā skarto problēmjautājumu risināšanai. Te gan uzreiz jāatzīmē, ka arī ES līmenī jautājumos, kas ir daļa no ES kompetences, tiesību aktus var izstrādāt arī bez jebkādas konvencijas vai ieteikumiem no starptautiskas organizācijas, piemēram, Eiropas Padomes. ES līmenī lēmums par jauna tiesību akta projekta izstrādi ir jāpieņem Eiropas Komisijai.

Protams, zināmu netiešu ES tiesību aktu izstrādes iniciatīvas saistību ar Stambulas konvenciju varam saskatīt apstāklī, ka Eiropas Parlamenta deputāti uz Komisiju izdara spiedienu, savā rezolūcijā aicinot Komisiju izstrādāt tiesību aktu, kas palīdzētu sasniegt konvencijā noteiktos vardarbības novēršanas mērķus. Aicinājums gan ir nevietā, jo Eiropas Komisija šādu tiesību akta projektu ir izstrādājusi jau pirms trim gadiem. Proti, Komisija ir izstrādājusi projektu ES Padomes lēmumam par konvencijas ratifikāciju no ES puses. Šo lēmumu ES dalībvalstis nav pieņēmušas. Tiesību aktā ir skaidrots, gan kuras konvencijas daļas varētu būt ES, nevis dalībvalstu kompetencē, gan konvencijas mērķis. Lai nomierinātu satrauktākos prātus, jāatzīmē, ka Komisija šķietami nav identificējusi "sociālā dzimuma" elementu kā būtisku un jēgpilnu konvencijas daļu. Tiesību aktā šis termins neparādās.

Ko ES iegūtu no konvencijas ratifikācijas? Līdzīgi kā atsevišķas valstis, kuras konvenciju ratificē, arī Komisija iegūtu pieeju GREVIO nodrošinātajai ekspertīzei. Te gan varētu atzīmēt, ka ES gadījumā atšķirībā no Latvijas šādas ekspertīzes pievienotā vērtība varētu būt mazāka tā vienkāršā iemesla dēļ, ka, izstrādājot ES tiesību aktus, procesā ir iesaistīti ļoti daudzi spēlētāji, kas jebkurā gadījumā sniedz ieskatu konkrēto dalībvalstu pieredzē un regulējuma veidošanas pieejā. Vienlaikus, iespējams, GREVIO ieguldījums ļautu Eiropas Komisijai izstrādāt kvalitatīvāku sākotnējo tiesību aktu projektu piedāvājumu, ko dalībvalstīm tālāk apspriest Eiropas Savienības Padomē un Eiropas Parlamentā.

Interesants jautājums ir, kāpēc Latvijā ilggadīgajā šķēpu laušanā par Stambulas konvencijas ratifikāciju publiski tik reti izskanējis jautājums par tās pievienoto vērtību ES līmeņa regulējuma izstrādē. Iemesli, visticamāk, ir saistīti ar to, ka konvencijas ratifikācijas jautājums ir pārvērsts par emocionāli piesātinātu politisko teātri. Latvijas politiķu īstenotās iebiedēšanas/solījumu kampaņas par to, ko šī starptautiskā dokumenta ratifikācija nozīmēs Latvijai, sevišķi smieklīgas šķiet kontekstā ar pēdējā laika aktualitātēm. Proti, politiķi sola, ka tālā nākotnē, iespējams, ratifikācija varētu atstāt kādu nevēlamu iespaidu uz Latvijas tiesību sistēmu. Politiķi nepaskaidro, kā praktiski šis process varētu izskatīties. Tajā pašā laikā Saeima štancē likumus, ko Ministru kabinets neuzskata par saistošiem. Te laikam katram jāpajautā sev pašam, vai lielāka negatīva ietekme uz Latvijas tiesību sistēmu ir tam, ka tās likumu neizpildei nav seku, vai arī tam, ka konvenciju ratificējusī Turcija Eiropas Padomē varētu pakratīt pirkstu un ar smīnu norādīt uz to, ka Latvija konvenciju nav ieviesusi vienlīdz labi.

Nav acīmredzami, vai saasinātā diskusija ap konvencijas dokumentu izveidojusies politiskās elites juridiskā analfabētisma dēļ, vai arī tas ir kārtējais ciniskais mēģinājums radīt sabiedrībā domstarpības un bailes no starptautiskām institūcijām.

Pirmajam pieņēmumam par labu spēlē tas, ka Saeima jau ilgstoši demonstrē absolūtu neizpratni par ES tiesību aktu izstrādes procesu un savu vietu tajā. Lielākoties par šo problēmu publiskajā telpā informācija neparādās, izņemot pašu pēdējo brīdi, kad ES tiesību akti jāpārņem nacionālajā likumdošanā. Šis ir tas brīdis, kad Saeimas deputāti izliekas pārsteigti par to, ka šāda ES direktīva ir jāpārņem. Gandrīz varētu padomāt, ka šie ES normatīvie akti ir izstrādāti bez nacionālo valstu ziņas. Tas tā pilnīgi noteikti nav. Situācijā, kur deputāti par šo faktu nav informēti, mums nevajadzētu izslēgt iespēju, ka daļa deputātu nemaz nav informēta arīdzan par to, ka Eiropas Padome nav ES institūcija un Stambulas konvencija nav ES tiesību akts.

Otrais pieņēmums savukārt būtu, ka politiskā elite cenšas sevi parādīt labākā gaismā, pretnostatot it kā nelietīgajiem rietumniekiem, kas mums nezin ko cenšas netieši uzspiest. Tā teikt, "izglītībai un zinātnei finansējumu atrast nevaram, bet vismaz aizsargāsim jūs no ārzemniekiem, kuri gribētu jūs mācīt pa savam". Šādas taktikas piekopšana ir pietiekoši ticama, un tai atbalstu, ļoti iespējams, varētu meklēt arī pie ne sevišķi sabiedrības priekšā atbildīgajiem partneriem Krievijā, kuri varētu būt ieinteresēti Eiropas dalīšanā naidīgās nometnēs.

Veselajam saprātam sevišķi par labu nenāk arīdzan ministriju līdz šim izteiktie komentāri par konvenciju. Agrākais tieslietu ministrs Dzintars Rasnačs publiskajā telpā demonstrējis jau iepriekš aprakstīto nespēju identificēt Stambulas konvenciju kā dokumentu, kam nav tieša sakara ar Eiropas Savienību, – runājot par "nacionālo valstu kompetenci". Šis ir vārdu salikums, kas varētu būt ļoti aktuāls, ja mēs runātu par darbu pie ES tiesību akta izstrādes, nevis par starptautiskas apņemšanās paušanu, jā, tieši nacionāli savu spēju robežās rūpēties par kopīgi noteikto mērķu sasniegšanu.

Interesants ir Ārlietu ministrijas komentārs par iespējamo "juridisko pretrunu" gadījumā, ja ES konvenciju ratificētu pirms nacionālās valsts. Kā jau iepriekš skaidrots, jā, Eiropas Komisija tiešām varētu izstrādāt tiesību aktus, kas ES kompetences ietvaros veicinātu konvencijas mērķu sasniegšanu. Šie tiesību akti būtu jāizstrādā ES noteiktajā kārtībā ar Latvijas un citu dalībvalstu ciešu iesaisti. Konvencijas ratifikācija ES līmenī savukārt nevarētu tikt veikta, pirms to nav ratificējušas dalībvalstis.

"The Council also adopts the final decision to conclude the agreement. This can only be done once the European Parliamen thas given its consent and it has been ratified by all EU member states."

Ārlietu ministrijas pārstāvis savos izteikumos, visticamāk, ir kļūdījies. Pretējā gadījumā ir iespējams arī, ka šis bijis apzināts maldināšanas mēģinājums, lai neveikli šantažētu Saeimas deputātus un panāktu konvencijas ratifikāciju. Vajadzētu šeit arī bēdpilni atzīmēt, ka mediji lielākoties nekritiski pieņem amatpersonu apgalvojumus, neizvirzot papildinošus jautājumus vai sīkākus paskaidrojumus.

Labākais, ar ko mums šobrīd jāiztiek, ir Latvijas Zinātņu akadēmijas (LZA) Humanitāro un sociālo zinātņu nodaļas rīkotā ekspertu konsīlija "Par Stambulas konvenciju" slēdziens, ka pagaidām ir lietderīgi atlikt Stambulas konvencijas ratifikāciju. Iemesls ratifikācijas atlikšanai?

"(..) līdz brīdim, kad neskaidrie jautājumi būs noskaidroti un precizēti, to ietekme izpētīta un izskaidrota sabiedrībai, būs izslēgta iespēja izmantot SK kā ideoloģisku instrumentu sabiedrības pārveidošanai un būs sagatavota Konvencijas īstenošanai nepieciešamā infrastruktūra, Eiropas Padomes Konvencijas par vardarbības pret sievietēm un vardarbības ģimenē novēršanu un apkarošanu (Stambulas konvencijas) ratifikāciju atlikt."

Nav tūlītēji saprotams, ko šī rindkopa nozīmē. Noprotams, ka arī konsīlija dalībnieki, līdzīgi kā Rasnačs, varētu būt bijuši uztraukušies par ārēji uzspiestu "sociālā dzimuma" jēdzienu. Pirmkārt, kā jau rakstā esmu skaidrojis, konvencijas ratifikācija nepadara iespējamas nekādas papildu ārējas uzspiešanas. Otrkārt, pat ja konvencijas teksts būtu viens pret viens jāpārņem nacionālajos tiesību aktos piespiedu kārtā (kas tā nav), tad tā, visticamāk, nebūtu problēma. Atliek vien paraudzīties uz LZA konsīlija sastāvu. No 9 tā dalībniekiem tikai 2 bijuši juristi. No šiem 2 juristiem viens, proti, Gunārs Kūtris, bijis Saeimas deputāts, kas varētu būt nedaudz ietekmējis viņa kā eksperta neitralitāti. Vienīgais politiski neitrālais konsīlija jurists bija Latvijas Universitātes Juridiskās fakultātes asociētā profesore Kristīne Dupate. Dupate savā atzinumā norāda, ka "Stambulas konvencija neparedz jaunu tiesisko pieeju, kas atšķirtos jau no pašlaik pastāvošās teorijas Latvijas un saistošajā Eiropas tiesību sistēmā". LZA atzinumā norādīts, ka nedz Dupate, nedz Latvijas Universitātes Humanitāro zinātņu fakultātes profesore Aivita Putniņa atzinuma secinājumiem nav piekritusi.

Secinājums, ko vajadzētu izdarīt mums, ir, ka mūsu sabiedriskajā telpā vairāk nekā 5 gadus norisinās diskusija, kas sakņojas faktā, ka agrākais tieslietu ministrs nav spējis identificēt faktu, ka Eiropas Padome nav daļa no Eiropas Savienības institūcijām. Tikmēr LZA organizētajā diskusiju klubā par jautājumu uzaicināta izteikties virkne ietekmeļu un politiķu, kuri arī daudz gudrāki par jautājumu netiek. Uzaicināta arī juridiska eksperte, kuras viedoklis ērti ticis ignorēts. Šis farss savukārt, visticamāk, noticis uz mūsu rēķina.