Andris Teikmanis: Kas uzvarēja Satversmes tiesā?  (29)

Apstrīdētā likuma norma

Lietas Nr. 2019-29-01 "Par likuma "Par valsts budžetu 2019. gadam" programmu 03.00.00 "Augstākā izglītība", 02.03.00 "Augstākā medicīnas izglītība", 20.00.00 "Kultūrizglītība" un apakšprogrammas 22.02.00 "Augstākā izglītība", ciktāl tās neparedz Augstskolu likuma 78. panta septītajā daļā noteikto ikgadējo valsts finansējuma pieaugumu studijām valsts dibinātās augstskolās ne mazāku par 0,25 procentiem no iekšzemes kopprodukta, atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 1. un 66. pantam" pamatu veidoja trīsdesmit viena opozīcijas deputāta iesniegums, kurā apstrīdēja 2019. gada budžeta likumu tajā, ka tajā netika izpildīta Augstskolu likuma 78. panta septītā daļa, kas paredzēja, ka "Ministru kabinets, iesniedzot Saeimai gadskārtējo valsts budžeta projektu, tajā paredz ikgadēju finansējuma pieaugumu studijām valsts dibinātās augstskolās ne mazāku par 0,25 procentiem no iekšzemes kopprodukta, līdz valsts piešķirtais finansējums studijām valsts dibinātās augstskolās sasniedz vismaz divus procentus no iekšzemes kopprodukta."

Augstskolu likuma 78. panta septītā daļa tika pieņemta 2011. gada vasarā un tā stājās spēkā 2013. gadā. Tā būtu jāievēro jau, veidojot 2014. gada budžetu, tomēr tā nekad nav tikusi ievērota. Tai skaitā tā netika ievērota arī Ministru kabinetam, iesniedzot 2021. gada budžeta projektu. Kopš 2014. gada līdz 2020. gadam augstākās izglītības finansējums valsts budžetā ir svārstījies no 0,32 % no IKP līdz 0,4 % no IKP, tā arī nekad pat tuvu nesasniedzot Augstskolu likumā noteikto normu.

Pretēji akadēmisko aprindu cerībām, ka Satversmes tiesa varētu norādīt politiķiem uz nepieciešamību vismaz respektēt pašu pieņemtos likumus, tās spriedums bija atzīt Augstskolu likuma 78. panta septīto daļu par neatbilstošu Latvijas Republikas Satversmes 1. pantam un 66. panta pirmajam teikumam. Lai arī Satversmes tiesa nevērtēja augstākās izglītības finansējuma pietiekamību, spriedums pēc būtības leģitimēja politiķu līdzšinējo praksi.

Kāpēc spriedums rada vilšanos

Ja reiz spēkā ir likuma norma, kura neatbilst Satversmei, tad tās atcelšana ir tikai apsveicama. Tomēr spriedums augstskolu pārstāvjos neradīja sajūtu, ka tiesa ir lēmusi, rūpīgi izsverot visus argumentus, un Latvijas Republikā ir atjaunota likuma vara.

Pirmkārt spriedumā, kurā ir pietiekami detalizēti izklāstīts dažādu procesa dalībnieku viedoklis, nav minēti tie Augstākās izglītības pārstāvja argumenti, kuros tika aprakstīts tas, kā radās un kas pamatoja Augstskolu likuma 78. panta septītā daļu.

Otrkārt, spriedumā ir minēts, ka "Satversmes tiesa vērš likumdevēja uzmanību uz to, ka arī vairākos citos likumos iekļautas Augstskolu likuma 78. panta septītajai daļai līdzīgas normas. Šādu normu saglabāšana, ja Saeima valsts budžeta lemšanas laikā tās atstāj bez ievērības, rada visupirms nesaderību ar gadskārtējo valsts budžeta likumu, kā arī pamatotas šaubas par to satversmību." Tomēr spriedumā šīs līdzīgās normas tā arī netika nosauktas, radot pamatotu iemeslu jautājumiem par to, kuras no līdzīgajām normām ir domātas, vai tikai tās, kas attiecas uz izglītību un pētniecību, piemēram, Zinātniskās darbības likuma 33. panta otrā daļa, kura paredz, ka "Ministru kabinets, iesniedzot Saeimai gadskārtējo likumu par valsts budžetu, paredz ikgadēju finansējuma pieaugumu zinātniskajai darbībai ne mazāku par 0,15 procentiem no iekšzemes kopprodukta, līdz valsts piešķirtais finansējums zinātniskajai darbībai sasniedz vismaz vienu procentu no iekšzemes kopprodukta" un kura arī nekad nav izpildīta.

Vai tas attiecas uz Valsts un pašvaldību institūciju amatpersonu un darbinieku atlīdzības likumu, kurš nosaka arī Satversmes tiesnešu atlīdzību? Vai domāts ir arī ģeopolitiski jūtīgais Valsts aizsardzības finansēšanas likums, kurš paredz, ka ar 2020. gadu un turpmākajos gados — valsts aizsardzības finansēšanai budžetā tiek atvēlēts finansējums, kas ir ne mazāks kā 2 procenti no attiecīgajam gadam prognozētā iekšzemes kopprodukta apjoma? Vai politiski vēl jūtīgākais un no sabiedrības viedokļa daudz pretrunīgākais Politisko organizāciju (partiju) finansēšanas likums?

Kā tas izrietēja no Satversmes tiesas tiesnešu atbildēm 29. oktobra prese konferencē, viņu ieskatā tiesas spriedums neskāra tādus likumus, kā Valsts aizsardzības finansēšanas likumu, Valsts un pašvaldību institūciju amatpersonu un darbinieku atlīdzības likumu vai Politisko organizāciju (partiju) finansēšanas likumu. Valsts aizsardzības finansēšanas likumu Satversmes tiesas tiesnešu ieskatā nosaka Latvijas starptautiskās saistības. Tomēr tieši šajā apgalvojumā parādās arī paša sprieduma problēmas. Jo starptautiskās saistības, kuras nosaka Valsts aizsardzības finansēšanas likumu, var vai vismaz Satversmes tiesai bija pienākums tās salīdzināt ar tām starptautiskajām saistībām, kuras noteica Augstskolu likuma 78. panta septītā daļu.

Abu likumu starptautiskās saistības ir viegli salīdzināmas, abu likumu gadījumā tās neparedz noslēgtie starptautiskie līgumi, bet saistības ir radušās netieši kā NATO vai Eiropas Savienības vadības institūciju izstrādātās vadlīnijas vai ziņojumi. 1949. gada 4. aprīlī Vašingtonā parakstītais Ziemeļatlantijas līgums neparedz to, ka tā līgumslēdzējas puses apņemtos ieguldīt 2 procentus no iekšzemes kopprodukta aizsardzības finansēšanai. Arī Valsts aizsardzības finansēšanas likumā tā izstrādātāji 2014. gadā atsaucās nevis uz Ziemeļatlantijas līgumu, bet uz NATO Politiskajām vadlīnijām (14/11/2011, C-M(2011)0022), kas apstiprinātas NATO Ziemeļatlantijas padomē. Līdzīgi arī Augstskolu likuma 78. panta septītā daļas normu nenoteica Līgums par Eiropas Savienību jeb Māstrihtas līgums, vai tam sekojošie Amsterdamas, Nīcas vai Lisabonas līgumi, bet Eiropas komisijas 2006. gada paziņojums Padomei un Eiropas parlamentam "Īstenojot universitāšu modernizācijas programmu: izglītība, pētniecība un jauninājumi" (COM/2006/0208). Iespējams, ka abos gadījumos nevar runāt par vienāda līmeņa starptautiskajām saistībām, bet tādā gadījumā Satversmes tiesai bija par to jāpārliecinās, nevis vienkārši šāda iespēja jāignorē.

Kāpēc tieši 2 procenti no IKP

Augstskolu likuma 78. panta septītā daļa nebija patvarīgi vai voluntāri pieņemta norma, kas tapusi priekšvēlēšanu solījumu karstumā un kuru tāpēc varētu nepildīt. Tai ir nopietna Eiropas Savienības stratēģiskajos centienos balstīta priekšvēsture. 2000. gadā Eiropas Savienība pieņēma ambiciozo Lisabonas stratēģiju, kura tika izstrādāta, lai līdz 2010. gadam Eiropas Savienība kļūtu par konkurētspējīgāko, dinamiskāko, uz zināšanām balstīto reģionu pasaulē. Kad 2003. gadā Latvijas pilsoņi referendumā balsoja par iestāšanos Eiropas Savienībā, viņi balsoja arī par iestāšanos Savienībā, kurai bija šādi ambiciozi attīstības mērķi.

Īstenojot Lisabonas stratēģiju, kā viena no problēmām Eiropas Savienības attīstībā tika identificēta sašķeltā, dažādi regulētā un atšķirīgi finansētā augstākā izglītība. Vienotas Eiropas augstākās izglītības telpas izveidei būtisks bija uzsāktais Boloņas process, savukārt atšķirīgā finansējuma jautājumam Eiropas Komisija pievērsās tieši minētajā ziņojumā, kurš augstākās izglītības jomā Eiropas Savienībā joprojām ir uzskatāms par programmatisku. Tajā izteiktās pozīcijas joprojām tiek atkārtotas un neviena dalībvalsts, Eiropas Savienības Padome vai Eiropas Parlaments nav izteikuši atšķirīgu viedokli augstākās izglītības modernizācijas jautājumos. Gluži pretēji, Francijas prezidenta ierosinātā Eiropas universitāšu iniciatīva pēc būtības turpina šo 2006. gadā proponēto Eiropas augstākās izglītības telpas modernizāciju.

Eiropas Komisijas ziņojumā "Īstenojot universitāšu modernizācijas programmu: izglītība, pētniecība un jauninājumi" tika uzsvērts, ka Eiropas universitāšu modernizācija, kas saistās ar izglītības, pētniecības un jauninājumu savstarpēji saistīto lomu, ir Eiropas konkurētspējas pamats augošajā globālajā ekonomikā, kura arvien vairāk balstās uz zināšanām. Tajā tika minēts, ka Eiropas 4000 universitātes ar vairāk nekā 17 miljoniem studentu un apmēram 1,5 miljoniem darbinieku, no kuriem 435 000 ir pētnieki, ir milzīgs potenciāls, bet pilnībā neizmantots Eiropas izaugsmes potenciāls.

Lai attīstītu Eiropas augstākās izglītības potenciālu, viens no ziņojumā minētajiem uzdevumiem bija samazināt atšķirības finansējumā un palielināt izglītības un pētniecības finansēšanas efektivitāti. Tajā tika noteikti sekojošie finansēšanas atšķirību samazināšanas mērķi:

"Ņemot vērā universitāšu būtisko nozīmi Eiropas pētniecībā, ES mērķis līdz 2010. gadam investēt 3% no IKP pētniecībā un attīstībā nozīmē lielākas investīcijas universitātēs veiktā pētniecībā. Komisija saskaņā ar progresa ziņojumu par Lisabonas stratēģiju ierosina, ka ES ir jābūt mērķim no 2010. gada atvēlēt augstākajai izglītībai vismaz 2 % no IKP (ietverot gan valsts, gan privāto finansējumu) augstākās izglītības nozares modernizācijai. Piemēram, saskaņā ar ESAO veiktajiem pētījumiem augstākās izglītības iegūšanai iztērētie līdzekļi atmaksājas vairāk nekā reālās procentu likmes." (Eiropas Komisija. Īstenojot universitāšu modernizācijas programmu: izglītība, pētniecība un jauninājumi. 2006. (COM/2006/0208))

Jāpiezīmē, ka ziņojumā īpaša uzmanība tika pievērsta arī tam, lai dalībvalstis kritiski pārbaudītu studiju maksas un atbalsta mehānismu kombinācija, ņemot vērā to reālo efektivitāti un taisnīgumu, lai sociāli ekonomiskā izcelsme nebūtu šķērslis studiju pieejamībai.

Minētās un citas ziņojumā izteiktās pozīcijas joprojām tiek atkārtotas un piemērotas Eiropas Savienības līmenī, neviena dalībvalsts, Eiropas Savienības Padome vai Eiropas Parlaments nav izteikuši atšķirīgu viedokli augstākās izglītības modernizācijas jautājumos. Neviena Latvijas valdība nekad nav apstrīdējusi Eiropas Komisijas ziņojumā izteiktās atziņas, tāpēc tās ir grūti uzskatīt par mazāk nozīmīgām starptautiskām saistībām.

Sprieduma sekas

Šobrīd Satversmes tiesas jau atcelto augstākās izglītības finansēšanas normu 2011. gadā likumdevējs ietvēra kā daļu plašā augstākās izglītības reformu paketes, kurā augstskolām tika noteikti jauni uzdevumi un kritēriji, kas radīja daudz lielāku papildus finansiālo slogu, tai skaitā:

tika noteikts, ka universitātēs vismaz 65 procentiem no akadēmiskajos amatos ievēlētajām personām ir doktora zinātniskais grāds, akadēmijās vismaz piecdesmit procentiem no akadēmiskajos amatos ievēlētajām personām jābūt doktora grādam, augstskolās vismaz četrdesmit procentiem no akadēmiskajos amatos ievēlētajām personām jābūt doktora grādam;

tika noteikts, ka augstskolā vismaz pieci procenti, rēķinot no akadēmiskā personāla skaita, ir viesprofesori, asociētie viesprofesori, viesdocenti, vieslektori, profesori, asociētie profesori, docenti un lektori, kas iepriekšējo piecu gadu laikā vismaz vienu gadu nepārtraukti bijuši nodarbināti akadēmiskā amatā kādā no akreditētām Eiropas Savienības, Eiropas Ekonomikas zonas vai Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijas valstu, izņemot Latviju, augstskolām.

Godprātīgi vērtējot augstākās izglītības politiku pēdējā desmitgadē, līdz Augstskolu likuma 78. panta septītā daļas atcelšanu, būtu jāvērtē vai arī pārējās Augstskolu likuma normas, kuras tika pieņemtas to pašu grozījumu ietvaros, nebūtu jāatceļ vai jāpārskata, jo rada papildus finansiālo slogu.

Tieši ārvalstu pasniedzēju piesaistes normas īstenošana ir cieši saistīta ar finansējuma apjomu. Atšķirībā no Latvijas citu Eiropas Savienības, Eiropas Ekonomikas zonas vai Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijas valstu akadēmiskā personāla atlīdzības ir vairākkārtīgi lielākas. Tomēr pasniedzēji Latvijā nestrādā mazāk, bet ir spiesti strādāt daudz vairāk, lai kompensētu infrastruktūras un finansējuma nepietiekamību. Tāpēc nepieciešamība pieņemt darbā ārvalstu pasniedzējus un maksāt viņiem vairākkārt lielāku atlīdzību par salīdzināmu darbu ir ne tikai papildus finansiālais slogs, bet arī likumdevēju legalizēta Latvijas akadēmiskā personāla diskriminācija. Kāpēc šo likuma normu augstskolu pārstāvji neapstrīdēja jau 2011. gadā? Atbilde ir viegla, jo augstskolu pārstāvji cerēja, ka to piemēros tiešā saistībā ar Augstskolu likuma 78. panta septīto daļu. Ja izpildvara un likumdevējs būtu konsekventi sekojuši šai normai, tad no 2014. līdz 2020. gadam Latvijas augstākajā izglītībā būtu papildus ieguldīti 1,7 miljardi euro un Latvijas augstākās izglītības sistēma būtu modernākā un konkurētspējīgākā ne tikai Baltijas valstīs, bet varētu droši konkurēt plašākā un starptautiska akadēmiskā personāla piesaiste noteikti nebūtu problēma.

Diemžēl Satversmes tiesas spriedums nav noteicis pienākumu politiķiem rīkoties racionāli, konsekventi un godprātīgi. Politiķi nav saņēmuši nekādu mācību. Viņi turpina kritizēt augstāko izglītību, būvēt nepiepildāmus vai abstraktus reformu plānus, kā piemēram daudz daudzinātās divas Latvijas augstskolas vārdā neminētā reitingā vismaz 500 vietā, vai arī iecerot augstskolu pārvaldības reformu, ierobežojot augstskolu autonomiju un izveidojot augstskolu padomes, kurām nebūs nekāda finansiāla pienesuma, bet kuras radīs tikai papildus finansiālo slogu. Vienlaikus netiek paredzēts nekāds papildus finansējums, ilgtermiņā iesaldējot Latvijas augstāko izglītību kā otro nabadzīgāko Eiropas Savienībā. Otro nabadzīgāko. Starp citu, vai kāds no par izcilību daudz runājošajiem politiķiem aptuveni nojauš ko nozīmē veidot starptautisko sadarbību situācijā, kurā arī jūsu partneri zina, ka jūs pārstāvat nabadzīgāko augstākās izglītības sistēmu? Eiropas augstākās izglītības telpā augstskolas un augstākās izglītības sistēmas atrodas asā savstarpējā konkurencē. Lai noturētos šajā konkurences cīņā ir vajadzīga izcila studiju un pētniecības vide. Izcilai studiju un pētniecības videi ir vajadzīgas investīcijas, par kurām neviens pat nav ieminējies.

Satversmes tiesas 29. oktobra spriedums diemžēl ir iesaldējis šo augstākās izglītības nabadzības stāvokli. Spriedums droši vien atbilst Satversmes 1. pantam un 66. panta pirmajai daļai, tomēr tas nerada pārliecību par taisnīgumu. Nešķiet, ka Latvijas tauta, kurai saskaņā ar 2. pantu pieder suverēnā vara, varēs pilnībā izbaudīt Satversmes 112. un 113. pantā noteiktās tiesības, saglabājoties esošajam augstākās izglītības finansējumam. Politiķi ir solījuši un nav izpildījuši. Viņi var turpināt politiski motivētas reformas, kuras tāpat pavada dažādi finansējuma solījumi, kurus, kā izrādās var nepildīt.